II SA/Kr 1276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz - del AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [....] . Prezydent Miasta K. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (DZ. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku L.C. , ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa układu drogowego dla połączenia terenu planowanej inwestycji (osiedla budynków zabudowy wielorodzinnej) z ul. ... – dz. nr nr ..... obr. .... Decyzja zawiera dwa załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 – Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu .....2004 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek L.C. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego wyżej, ze wskazaniem, że inwestycja ma być realizowana na dz. nr nr .......W dniu ......2005 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku polegającej na ograniczeniu zakresu planowanej inwestycji i wyłączeniu z prowadzonego postępowania działki nr .... Wyjaśnił również, że planowana inwestycja polegająca na wykonaniu układu drogowego dotyczy przebudowy drogi. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania administracyjnego, w związku z wymogiem określonym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie, a to: uzgodnienie Zarządu Dróg i Komunikacji w K. (postanowienie z dnia......), uzgodnienie ...... Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie z dnia (....) oraz opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii (pismo z dnia .........), Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej (pismo z dnia ........2004 r.), Zarządu Dróg i Komunikacji w K. (pismo z dnia .......2004 r.), Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. (pismo z dnia .....2004 r.). Z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) odstąpiono – przy zastosowaniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy "Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005 Nr 113 poz. 945) – od przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż wnioskodawca wniósł o kontynuowanie postępowania według znowelizowanych przepisów. Wskazując na przepisy: art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ I instancji ustalił, że sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego, ponieważ zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie fragmentu drogi łączącej docelowo dwie drogi gminne jest działaniem o znaczeniu lokalnym, tak więc stanowi inwestycję celu publicznego. Projektowana droga spełnia także parametry techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Komunalnej z dnia ...... 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ podkreślił, że dla takiej kwalifikacji inwestycji nie ma znaczenia kto jest inwestorem. Odnośnie zarzutów wysuwanych przez Spółdzielnię w toku postępowania, dotyczących roszczeń finansowych organ podniósł, że nie podlegają one rozpoznaniu na etapie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kwestii dotyczącej bezpieczeństwa wyjazdu na planowaną drogę z garaży zlokalizowanych w przyziemiu budynku przy ul...... oraz ewentualnej konieczności poszerzenia drogi w celu uniknięcia kolizyjności, podniesionej przez Spółdzielnię, wskazał, że wnioskodawca przedstawił pas zajętości terenu pod planowaną inwestycję, natomiast kwestie rozwiązań technicznych rozwiązywane będą na etapie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "(...) " z siedzibą w Krakowie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśnienie czy pod względem parametrów technicznych droga została zaplanowana jako droga publiczna, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 1 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie dowodów, które mogły się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, - naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie inwestycji celu publicznego przy braku przesłanek ku temu, - naruszenie przepisu art. 53 ust 4 pkt 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, - naruszenie przepisu art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi, - naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, pomimo jego obligatoryjnego charakteru, - naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, pomimo jego obligatoryjnego charakteru. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania, decyzją z dnia [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji spełnia warunki określone w art. 54 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium powołało się na treść art. 56 w/w ustawy, który stanowi, że organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, uznając, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stwierdziło również, że inwestycja polegająca na budowie drogi jest inwestycją celu publicznego, gdyż stanowi realizację celu w zakresie budowy dróg. Organ podniósł, że zarzuty dotyczące braku zgody na wejście z inwestycją na teren działki będącej we władaniu Spółdzielni nie mogą być przedmiotem rozpoznania na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołując się na brzmienie art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy podał, że przepis ten ma zastosowanie także do decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Zatem adresat decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje dopiero w postępowaniu o wydanie wydawania pozwolenia na budowę. Podobnie dopiero na tym etapie winno nastąpić uzgodnienie "kwestii drogowych" ze Spółdzielnią. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "(...)" z siedzibą w K. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) zarzucając: - naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie inwestycji celu publicznego, mimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek, - bezpodstawne przyjęcie, że planowana droga spełnia wymogi drogi publicznej - naruszenie przepisów: art. 54 ust 2 pkt b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie faktu, iż utrzymana w mocy decyzja organu I instancji stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, - art. 54 ust. 2 pkt c) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymagania w zakresie obsługi komunikacji i jednocześnie spełnia wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, - art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie faktu braku uzgodnienia decyzji organu I instancji z właściwym zarządcą drogi. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że z zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika, żeby planowana droga była drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wskazała również szereg argumentów, przemawiających , w jej ocenie, za uznaniem, że inwestycja stwarza poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, a także nie spełnia wymagań w zakresie obsługi komunikacji. Droga dojazdowa do budynku spółdzielni przy ul....., przez stanowiące własność Spółdzielni działki nr nr ......jest jezdnią manewrową dla stanowisk postojowych i wjazdów do garaży. Jej nieprzelotowy charakter sprawia, że natężenie ruchu pojazdów jest bardzo małe. Projekt budynku przy ul. ..... zakładał powiązanie komunikacyjne garaży podziemnych z układem drogowym za pomocą pochylni o spadku od 10%-17% i jezdni manewrowej na działkach nr nr ...... i przy założeniu incydentalnego ruchu pojazdów. Połączenie zjazdów do garaży podziemnych zlokalizowanych w budynku przy ul......, o znacznych spadkach podłużnych, z jezdnią drogi o charakterze przelotowym stworzy zagrożenie dla życia tak kierujących pojazdami jak i pieszych. Taka sytuacja pogorszy warunki korzystania z drogi w stosunku do tych, które były oferowane przy zakupie nieruchomości. Spółdzielnia podniosła, że obecne niewielkie natężenie ruchu pozwala na to, aby ruch pieszych odbywał się na wspólnej z pojazdami nawierzchni, gdzie wskazanie ciągu pieszego odbywa się wyłącznie poprzez kolorystyczne zróżnicowanie kostki brukowej. Wyniesienie chodnika spowodowałoby dalsze zwiększenie nachylenia, i tak już znacznego, zjazdów do garaży podziemnych. Istniejąca droga pełni również funkcję parkingową dla samochodów, zatem zmiana charakteru drogi wiązać się będzie również ze zmniejszeniem miejsc postojowych na nieruchomości i stworzeniem sytuacji kolizyjnych. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji nie została uzgodniona z właściwym zarządcą drogi, którym w odniesieniu do działek nr nr ......jest Spółdzielnia, mimo, że w postanowieniu z dnia (...) – dotyczącego uzgodnienia przez organ I instancji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego przy ul...., będącego w zarządzie ZDR – wskazano na taką konieczność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację zawartą już w uzasadnieniu decyzji z dnia [....] Odnosząc się do zarzutu skarżącej w przedmiocie braku odpowiedniego uzgodnienia z zarządcą drogi, Kolegium wskazało, iż jego zdaniem, wszelkie niezbędne uzgodnienia uzyskano w toku postępowania. Uzgodnienie kwestii drogowych ze Spółdzielnią winno nastąpić na kolejnym etapie inwestycyjnym. Sąd zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kwestią sporną w niniejszej sprawie było , czy projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do przepisu art. 50 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, (Dz.U.....) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art.2 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym ostatnim przepisem celami publicznymi są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników ....... w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów ........; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową; 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (tekst jednolity Dz.U......). Z powyższego wynika , że pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 tej ustawy zamknięty katalog celów publicznych. Z kolei według art.8 ust.1 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi. Skoro według art.6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymywanie tych dróg, to realizacja drogi wewnętrznej nie jest celem publicznym w rozumieniu omawianego przepisu. Ocena organów orzekających w niniejszej sprawie , że przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego, ponieważ zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację celu publicznego w zakresie dróg, polegającego na budowie fragmentu drogi łączącej docelowo dwie drogi gminne, co jest działaniem o znaczeniu lokalnym oraz , że projektowana droga spełnia parametry techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Komunalnej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest nieuprawniona, gdyż nie odpowiada wyżej podanej definicji ustawowej celu publicznego. Ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy polega na budowie fragmentu drogi łączącej docelowo dwie drogi gminne jest dowolne. Z akt sprawy wynika bowiem jedynie to , że przedmiotowa droga, będąca drogą dojazdową do budynku Spółdzielni Mieszkaniowej "(...) " (dz. .....) stanowiącą drogę wewnętrzną, ma umożliwić dojazd z ul. ... do projektowanego na działkach .........osiedla mieszkaniowego. Twierdzenie, że w przyszłości ma ona połączyć dwie drogi gminne nie wynika z żadnego przeprowadzonego w sprawie dowodu. Przebudowa drogi wewnętrznej tylko wtedy mogłaby być uznana za realizację celu publicznego , gdyby w związku z takim zamiarem nastąpiło wydzielenie gruntów pod drogę publiczną i budowa takiej właśnie drogi. O zakwalifikowaniu zamierzenia jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzić oświadczenie inwestora, iż w nieustalonej przyszłości przedmiotowa droga połączy dwie drogi gminne. Nadto , zwrócić należy uwagę , że stosownie do opinii znajdującej się na k.11 akt administracyjnych: " obsługa komunikacyjna od ul. .... poprzez wewnętrzną projektowaną w przedłużeniu istniejącego odcinka na parametrach ulicy lokalnej, do czasu realizacji ww. ulicy lokalnej na całym odcinku od ul. .... do planowanej ul. ..... (zgodnie z dotychczasowymi opracowaniami planistycznymi) zrealizowany odcinek ulicy pozostanie drogą wewnętrzną". Po wydaniu tej opinii inwestor wyłączył z zakresu wniosku działkę nr ......, co tym bardziej świadczy o tym , iż zamierzona przebudowa dotyczy drogi wewnętrznej. Z tych powodów Sąd uznał , że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.50 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.145 par.1 pkt 1 lit.a) ppsa Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku.