II SA/Kr 1277/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 lipca 2025 r., znak: SKO-ZP-415-168/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz D. G. i K. G. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy B. T. decyzją z dnia 12.05.2025 roku znak: BUA.6730.18.2025, odmówił ustalenia na wniosek D. i K. G. (skarżących) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy do 70m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym instalacją zbiornikową gazu płynnego oraz innymi niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w B. T., uznając iż nie został spełniony warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wnioskodawcy w odwołaniu podnieśli, że warunek dojazdu został błędnie oceniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 30.07.2025 r. nr SKOZP- 415-168/25, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż analiza w zakresie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. tj. dotyczącego dostępności komunikacyjnej wykazała brak spełnienia tego warunku. Analizator wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków, w tym warunku tzw. "dostępności komunikacyjnej", który spełniony jest w sytuacji, kiedy teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Według ustaleń analizatora, działka objęta wnioskiem nie jest położona przy drodze publicznej, nie posiada więc bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliżej położoną drogą publiczną jest droga gminna publiczna nr [...] (ul. W. R.) - dz. ew. nr [...]. Działka objęta wnioskiem położona jest bezpośrednio przy działce drogowej drogi wewnętrznej - nr ew. [...] będącej we władaniu Gminy B. T. i łączącej się z drogą gminną publiczną nr [...] (ul. W. R.). Do działki objętej wnioskiem w ciągu działki drogowej nr ew. [...] prowadzi w terenie droga gruntowa, przy czym jak wykazuje szczegółowa analiza materiałów geodezyjnych (mapy do celów projektowych w skali 1:500 sporządzonej do celów rozgraniczeniowych dla działki ew. nr [...]). droga ta przebiega częściowo po ww. działce drogowej nr ew. [...] oraz częściowo po działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. To właśnie tym utrwalonym w terenie szlakiem drożnym odbywa się obsługa komunikacyjna zabudowań usytuowanych na działce sąsiedniej nr ew.: [...], [...] i [...] (bud. ozn. nr [...]), a także działkach nr ew.: [...] i [...]. Również tym sam szlakiem drożnym miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna inwestycji planowanej do realizacji na działce objętej wnioskiem. Istniejący szlak drożny nie może jednak zostać uznany za ogólnodostępną drogę wewnętrzną, gdyż w większej części przebiega po działkach prywatnych, do których właściciel działki objętej wnioskiem (nr ew. [...]) nie posiada żadnego tytułu prawnego do celów związanych z dojazdem do swojej działki. Wnioskodawca określając dostęp inwestycji do drogi publicznej wskazał, że dojazd do działki planowanej pod zabudowę ma odbywać się właśnie poprzez drogę wewnętrzną - dz. ew. nr [...] (dr). Biorąc pod uwagę powszechnie przyjęte w orzecznictwie rozumienie pojęcia "dostęp do drogi publicznej", jako dostęp i faktyczny i prawny, nie uprawnione byłoby stwierdzenie, że samo przyleganie terenu inwestycji do działki oznaczonej użytkiem "dr", stanowi podstawę do uznania, że posiada on faktyczny dostęp do drogi publicznej, bez uprzedniego zbadania istniejącego jej użytkowania na gruncie. Jak wykazała szczegółowa analiza materiałów geodezyjnych, istniejąca droga gruntowa przebiega w terenie na wielu odcinkach po działkach należących do innych osób prywatnych, w tym w szczególności, tj. na całej szerokości drogi po działkach ew. nr: [...] i [...], a także częściowo po działkach ew. nr: [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków właściciele działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie są właścicielami ani też współwłaścicielami żadnej z ww. działek ew. nr: [...]. [...], [...], [...], [...] i [...], po których przebiega istniejąca w terenie droga gruntowa mająca zapewniać dostępność komunikacyjna do działki ew. nr [...] objętej wnioskiem. Z akt sprawy nie wynika również, aby na ww. działkach prywatnych nr ew.: [...], [...]. [...], [...], [...] i [...] ustanowiona była służebność przejazdu na rzecz właścicieli lub władających działką ew. nr [...], na której planowana jest realizacja zabudowy. Zatem, nawet jeżeli istniejący szlak drogowy faktycznie umożliwia przejście i przejazd z drogi publicznej do działki objętej wnioskiem, to pod względem formalnym szlak ten nie stanowi dojazdu, z którego może korzystać właściciel działki planowanej do zainwestowania, gdyż nie ma on prawnie zagwarantowanej możliwości korzystania z niego. Z kolei działka ew. drogi wewnętrznej (nr ew. [...]) została częściowo zabudowana budynkami mieszkalno-gospodarczymi usytuowanymi w większości na dz. ew. nr [...] oraz [...] i nie ma możliwości zarówno realizacji po śladzie tej działki nowej drogi wewnętrznej, jak również przejazdu po ww. działce. Biorąc zatem pod uwagę, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani też współwłaścicielem działek ew. nr: [...], [...], [...] i [...], [...] i [...] i na działkach tych nie została ustanowiona służebność przejazdu na rzecz właścicieli lub władających działką ew. nr [...], na której planowana jest realizacja zabudowy, a działka ewidencyjna drogi wewnętrznej nr ew. [...] została częściowo zabudowana i nie ma możliwości realizacji po jej śladzie nowej drogi wewnętrznej, jak również przejazdu po ww. działce, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w analizowanym przypadku teren inwestycji ma zagwarantowaną prawną możliwość komunikacji z drogą publiczną. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyli wnioskodawcy zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez rozumienie dostępu do drogi publicznej wyłącznie, jako prawnie zagwarantowanego dostępu do tej drogi, podczas gdy u.p.z.p. nie bez powodu posługuje się alternatywnymi pojęciami bezpośredniego dostępu, drogi wewnętrznej i służebności drogowej, wobec czego prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że objęta sprawą droga jest drogą wewnętrzną, do której dostęp stanowi wystarczającą komunikację z drogą publiczną - na potrzeby postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy – wobec czego wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy w niniejszym przypadku zostają spełnione. - art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to przez dokonanie rozróżnienia w miejscu, gdzie ustawa takiego rozróżnienia nie czyni, a to przez oparcie argumentacji o konieczności odmówienia ustalenia warunków zabudowy nie wobec niespełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, a na arbitralnym wniosku, że powołane przez Kolegium orzecznictwo nie może mieć zastosowania, bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej występuje w niniejszej sytuacji wyłącznie w roli organu, do którego doręcza się zgłoszenie. Wniesiono o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do oceny, czy teren inwestycji ma zapewniony zgodnie z wymogiem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej. Organ stanął na stanowisku, że taki dostęp zapewniony nie jest z uwagi na to, że szlak drożny m.in. do terenu inwestycji poprowadzony jest częściowo po działkach prywatnych (szczegółowo wskazanych w uzasadnieniach decyzji), do których skarżącym nie przysługuje tytuł prawny. Natomiast geodezyjnie wyznaczona droga wewnętrzna uniemożliwia faktyczne skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, ponieważ częściowo została ona zabudowana. Z takim stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji tj. działka ew. nr [...] w B. T. nie znajduje się przy drodze publicznej, natomiast skomunikowanie z drogą publiczną ma zapewnione poprzez działkę nr [...], do której przylega. Działka nr [...] jest bowiem działką drogową, będącą drogą wewnętrzną oraz pozostaje we władaniu Gminy B. T.. Tym samym jest to publicznie dostępna droga wewnętrzna, która samodzielnie komunikuje teren inwestycji z drogą publiczną. Okoliczność, że z przyczyn faktycznych utwardzony szlak drożny nie pokrywa się na całym jej odcinku z granicami ewidencyjnymi tej działki drogowej, na płaszczyźnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być podstawą do wyrażania poglądu, że teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. I to bez względu na okoliczność, że w celu zrealizowania planowanej inwestycji nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Tryb uzyskiwania uprawnienia do zrealizowania robót budowlanych, nie może bowiem wpływać na wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro z woli ustawodawcy jeden i ten sam przepis ma zastosowanie zarówno do inwestycji, które po ustaleniu warunków zabudowy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak i do tych, które mogą być realizowanie na zgłoszenie. Dlatego w ponownym postępowaniu organ rozpozna przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy przyjmując, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a zatem że spełniony jest warunek o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o art. 200, art. 202 § 2 i 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł, na którą składają się : 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.