II SA/Kr 1278/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H.S. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 maja 2009r., nr [....] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala Postanowieniem z dnia 22.X.2008 r. znak [....] wydanym w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego - blaszaka o wymiarach 8,0 m x 6,0 m na działce nr [....] w miejscowości S. gm. [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości [....] zł na inwestora H.S. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118) oraz art. 123 ustawy z 14.VI.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 tekst jednolity z 2000 r.). Organ uzasadniając swoją decyzję stwierdził, iż H.S. wybudowała w 1997 r. obiekt budowlany – blaszak użytkowany jako garaż bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28.VII.2008 r. znak: [....] (uznającym omawiany garaż – blaszak za tymczasowy obiekt budowlany niepołączony na trwałe z gruntem) wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, co H.S. uczyniła [....] .2008 r. Po dokonaniu analizy całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonej oceny stanu technicznego pn. "Budowlany projekt powykonawczy garażu" organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt połączony jest z płytą betonową za pomocą kotew, zatem jest trwale połączony z gruntem. Z tego względu do obliczenia opłaty legalizacyjnej za ten budynek przyjęto kategorię obiektu III – "inne niewielkie budynki jak: garaże do dwóch stanowisk włącznie", wskazaną w załączniku do prawa budowlanego. Zażalenie na to postanowienie wniosła H.S. , zarzucając mu błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu jako budynku. Zdaniem skarżącej bezpodstawna jest zmiana stanowiska organu w przedstawionych wyżej postanowieniach odnośnie trwałego związania obiektu z gruntem. Połączenie blaszaka z płytą betonową ma na celu wyłącznie zabezpieczenie go przed wywróceniem przez gwałtowne burze i deszcze. Zgodnie z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego warunkiem uznania obiektu za budynek jest posiadanie przez niego fundamentów, których - zdaniem H.S. - jej garaż nie posiada. Ostatecznie strona skarżąca wniosła o uchylenie wyżej wymienionego postanowienia i umorzenie postępowania w opisanej sprawie. Postanowieniem z dnia 14.V.2009 r. znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji dotyczącego kwalifikacji przedmiotowego obiektu i wysokości nałożonej opłaty legalizacyjnej. Wskazał, iż przedmiotowy garaż – blaszak składa się nie tylko z części metalowej, ale także i z betonowej wylewki (która spełnia rolę fundamentu), będącej jego integralną częścią. Ponadto [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niesłuszny argument skarżącej odnoszący się do faktu, iż skoro organ raz w postanowieniu zakwalifikował obiekt garażu jako obiekt tymczasowy, to nie może takiej kwalifikacji zmienić. Postępowanie dowodowe ma na celu właśnie kwalifikację obiektu, bowiem zaliczenie obiektu do odpowiedniej kategorii wpływa na wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeśli postępowanie dowodowe ujawni błędną wstępną kwalifikację obiektu, to nic nie stoi na przeszkodzie by ją zmienić w orzeczeniu kończącym postępowanie. Na powyższe postanowienie H.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu: – obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i tzw. słusznego interesu obywatela poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze słuszny interes obywatela art. 7 k.p.a., – obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zasady wysłuchania stron. Przejawiało się to nie zapewnieniem stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i pozbawieniem strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Skarżąca podniosła, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane mimo, iż garaż stał od 1997 r. Postanowienie to zakwalifikowało garaż jako tymczasowy obiekt budowlany, nie związany trwale z gruntem. Pomimo, iż stan faktyczny nie uległ zmianie, w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że garaż jest trwale związany z gruntem. Ponadto nałożona opłata legalizacyjna kilkadziesiąt razy przewyższa wartość garażu wynoszącą [....] zł. Skarżąca twierdzi, iż nie zna treści dokumentu, na który powołał się urząd tj. "Budowlanego powykonawczego projektu garażu". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w skardze są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu i jak wyjaśnił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – zarzuty nie odnoszą się do opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o opłacie legalizacyjnej jest bowiem jedną z czynności podejmowanych przez organ w trakcie postępowania naprawczego mającego na celu zalegalizowanie garażu wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Garaż - blaszak, będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie został wzniesiony przez H.S. na działce nr [....] w miejscowości [....] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego względu prawidłowo zastosowano tryb określony w art. 48 prawa budowlanego, który dotyczy właśnie obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W obecnym stanie prawnym po stwierdzeniu samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności muszą przeprowadzić procedurę legalizacyjną. Dopiero gdy legalizacja okaże się niemożliwa lub nie dojdzie do skutku nakazuje się rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Procedura legalizacji uregulowana jest w art. 48 ust. 2 - 5 oraz art. 49 i 49a omawianej ustawy. W myśl art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jeżeli budowa takiego obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Omawiany przepis nie rozróżnia sytuacji, w której roboty zostały albo nie zostały zakończone. Zarzut skarżącej dotyczący tej okoliczności jest więc bezzasadny. Ust. 3 powołanego przepisu precyzuje treść postanowienia stanowiąc, że określa się w nim wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał postanowienie z dnia 28.VII.2008 r. Przedmiotowy garaż został w nim zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany ze względu na ustalenie, że obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem. Ponieważ jednak od wzniesienia obiektu minęło więcej niż 120 dni, nie podlegał on trybowi zgłoszeniowemu (art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), lecz wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Omawiane postanowienie zawierało pouczenie, że po przedstawieniu przez inwestora wymienionych w sentencji dokumentów, a przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zostanie naliczona opłata legalizacyjna. Niezrozumiałe jest więc zawarte w skardze stwierdzenie, że "całkowitym zaskoczeniem dla skarżącej było otrzymanie od Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. postanowienia z 22.X.2008 r. znak [....] ustalającego tzw. opłatę legalizacyjną (...)". Skarżąca wykonała obowiązki nałożone na nią powyższym postanowieniem, a w szczególności przedłożyła do akt sprawy: 1) zaświadczenie Burmistrza T. , zgodnie z którym lokalizacja przedmiotowego garażu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z oceną techniczną wykonanych robót, 3) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego zastosowanie znalazł art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 i 2 nakazuje pomnożyć iloczyn stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł, przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym te dwie ostatnie wartości określone są w załączniku do ustawy. Przedmiotowy garaż mieści się w kategorii III: "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", dla której zarówno współczynnik (k), jak i współczynnik (w) wynosi 1,0. Tak więc opłata wyliczona na podstawie art. 59f ust. 1 wynosi 500 zł, a po pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu opłata legalizacyjna wynosi [....] zł. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego wyliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w sposób prawidłowy. Podkreślenia wymaga, że wskazane wyżej przepisy nie uzależniają wysokości opłaty od wartości obiektu budowlanego, ani też od nakładów poniesionych na jego wzniesienie. Wysokość opłaty zależna jest przede wszystkim od zakwalifikowania obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że kategoria III, do której zakwalifikowano garaż skarżącej, ma najniższe możliwe współczynniki (k) i (w). Wymierzenie niższej opłaty legalizacyjnej w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe. Tak więc zarzuty skarżącej, iż wymierzona opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka, nie znajdują potwierdzenia. Odnosząc się do zarzutu, iż zatajono przed skarżącą treść "Budowlanego projektu powykonawczego garażu" należy wskazać, że dokument ten został przedłożony do akt sprawy właśnie przez H.S. , a dokładnie przez działającego z jej upoważnienia T.W. (k. 22 akt administracyjnych I instancji). Wskazano w nim, że "podstawą opracowania jest zlecenie inwestora", którym jest H.S. Zarzut zatajenia przed nią treści powyższego dokumentu jest więc całkowicie bezzasadny. Wcześniej tj. pismem z dnia [....] .2008 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. Po tym zawiadomieniu w sprawie wydano postanowienie z dnia 28.VII.2008 r., które doręczono skarżącej. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca przedłożyła do akt sprawy wskazane wyżej dokumenty, m. in. "Budowlany projekt powykonawczy garażu". Organ I instancji słusznie założył, że inwestor zapoznał się z treścią dokumentów sporządzonych na jego zlecenie i przez niego dołączonych do akt i w związku z tym nie ma potrzeby ponownego zawiadamiania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. W ocenie Sądu takie postępowanie nie naruszyło art. 10 i art. 81 k.p.a. Odnosząc się do zmiany kwalifikacji obiektu budowlanego - początkowo uznanego za obiekt tymczasowy, a w zaskarżonym postanowieniu zakwalifikowanego jako budynek - zmiana ta nie budzi zastrzeżeń Sądu. Organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił tę kwestię stwierdzając, że przedmiotowy obiekt nie spełnia kryterium łatwego demontażu i przeniesienia w inne miejsce. Częścią składową garażu jest betonowa wylewka, która spełnia funkcje fundamentów i która z całą pewnością nie nadaje się do łatwego demontażu. Ściany wraz z wylewką stanowią całość budowlaną, która jest trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty (w formie betonowej wylewki) i dach, a więc zgodnie z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego stanowi budynek. Jak już wyżej wskazano taka kwalifikacja (kategoria III) jest najkorzystniejsza dla skarżącej, bowiem ma najniższe współczynniki służące do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę skarga H.S. okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).