II SA/Kr 1279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] , znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. wydał postanowienie znak: [...] , którym postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na pomieszczenia mieszkalne w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w N. . W podstawie prawnej organ wskazał podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 243 z 2010 r. poz. 1623 z późn. zm.), art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 września 2011 r. wpłynęło pismo K.L. w sprawie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w N. informujące o tym, że M.L. adoptowała pomieszczenie strychowe rozbudowy na pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Następnie Rada Nadzorcza Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w N. wprowadziła zmiany w powierzchni 78,35 m2 na 155 m2 -w pozwoleniu budowlanym powierzchnia użytkowa wynosi 45,30 m2 natomiast w aneksie powierzchnię użytkową podniesiono o 79,44 m2. Różnica wynosi 34,14 m2. Z liczby izb z 5 na 9, z pozwolenia budowlanego wynika ilość izb 2, różnica 2 izb. K.L. pismem wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej adaptacji strychu dobudowy przez M.L. W związku z powyższym wnioskiem, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. przeprowadzili postępowanie wyjaśniające. W dniu 14 października 2011 r. przeprowadzono kontrolę pomieszczeń w poziomie strychu rozbudowy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w N . Organ szczegółowo odpisał dokonanie ustalenia faktyczne. Wskazał też, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] kwietnia 2006 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie dobudowy (składającej się z piętra oraz nieużytkowego poddasza) do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] w obr. [...] w N. . Decyzja ta jest prawomocna. Organ wskazał też, że ustalenia kontroli wskazują, że sporne poddasze nie jest użytkowane w celach mieszkalnych. Posiada funkcję nieużytkową - strychu, gdzie są przechowywane sprzęty gospodarstwa domowego i gdzie jest suszone pranie. W ocenie organu nie doszło zatem do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Co się zaś tyczy przywołanych przez K.L. zmian wprowadzonych przez Radę Nadzorczą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] , to w ocenie organu okoliczność ta mogłaby posiadać znaczenie dowodowe w przypadku stwierdzenia podjęcia albo zaniechania w przedmiotowym obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego itd. Skoro jednak nie stwierdzono, by doszło do podjęcia takiej działalności w przedmiotowym lokalu nr [...] , , nie można przyjąć, iż o zmianie sposobu użytkowania świadczy tylko i wyłącznie wystosowanie przez spółdzielnię mieszkaniową pisma informującego o zmianie charakteru pomieszczeń wchodzących w skład lokalu. Zażalenie na powyższe postanowienie w terminie złożył K.L. . Skarżący zarzucił, że postępowanie wyjaśniające jakie przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N., jest niewystarczające, tym samym nie daje podstaw do przyjęcia, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na pomieszczenie mieszkalne. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pośpiesznie, o czym świadczy fakt, że inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. nie wysłuchali w tej sprawie właścicielki mieszkania M.L., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało oparte m.in. o oświadczenie jakie do protokołu złożyła krewna K.S. , nie będąca właścicielem mieszkania. Ponadto K.L. zakwestionował stwierdzenie, że pomieszczenia w poziomie strychu rozbudowy nie wyglądały na użytkowane jako mieszkalne. Wskazał też, że aneks z dnia 25 kwietnia 2007 r., sporządzony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w N. wskazuje na rozbudowę poddasza obiektu. Skarżący zauważył również, że w postępowaniu [...] wielokrotnie składał oświadczenia pod odpowiedzialnością karną, natomiast w przedmiotowym postępowaniu nie przesłuchano ani razu M.L. będącej właścicielką mieszkania. Postanowieniem nr [...], znak [...] , wydanym dnia 29 czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zmian.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści przepisu wynika, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego należy albo do organu administracji publicznej (z urzędu) albo do strony postępowania tj. osoby, która może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział (na wniosek). Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, iż, co do zasady przesłanki wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania mogą mieć charakter albo podmiotowy albo wynikać mogą z innych przyczyn, najczęściej o charakterze przedmiotowym. Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może wynikać z innych przyczyn (względy przedmiotowe), np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może to doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe i powinna być wydana decyzja administracyjna - o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do kwestii wszczęcia postępowań administracyjnych przez organy nadzoru budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem postępowania takie wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji tych organów określonych w prawie materialnym. Interwencja osoby zainteresowanej, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nie stanowi zatem wniosku formalnie wszczynającego postępowanie. Niemniej jednak zawsze winna być badana pod kątem istnienia podstaw faktyczno-prawnych do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ może tu korzystać z przysługujących mu, a wynikających z przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane, kompetencji kontrolnych. Jeśli, na podstawie interwencji oraz dokonanych przez siebie ustaleń, organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego winien, działając w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. - Skargi i wnioski, udzielić osobie zainteresowanej informacji o wynikach podjętych przez siebie działań. Takie działanie organu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z wnioskiem K.L. z dnia 21 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. przeprowadził czynności kontrolne pomieszczeń strychu rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. , podczas których nie stwierdził aby wyżej wymienione pomieszczenia były użytkowane jako mieszkalne. W związku z powyższym winien w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. – Skargi i wnioski, udzielić K.L. informacji o wynikach podjętych przez siebie działań oraz zgodnie ewentualnie z pozostałym zakresem wniosku strony z dnia 21 września 2011 r. ustalenia dokonane podczas kontroli wykorzystać jako materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu naprawczym w sprawie rozbudowy w/w lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...] w N. , które było prowadzone przed PINB dla miasta N. pod znakiem [...]. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie są ustalenia, że poddasze nie jest użytkowane w celach mieszkalnych, gdyż posiada funkcję nieużytkową strychu, gdzie są przechowywane sprzęty gospodarstwa domowego i gdzie jest suszone pranie. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie niewłaściwy tryb postępowania, bowiem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał – w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne – że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. powinien rozważyć, czy zachodzą okoliczności uzasadniające podjęcie działań z urzędu poprzez wszczęcie nowego postępowania administracyjnego, włączyć ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej kontroli do postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy w/w lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. lub odpowiedzieć stronie w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - Skargi i wnioski. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu, organ odwoławczy zaznaczył, iż na obecnym etapie, biorąc pod uwagę ustanowioną w przepisie art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania odnoszenie się przez organ odwoławczy do kwestii merytorycznych podniesionych przez K.L. w postępowaniu którego wszczęcia żąda, jest przedwczesne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, K.L. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wywiedzionej skardze domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 28 oraz art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że nie przysługuje mu przymiot strony. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. K.L. wskazał, że od 2007r. jest wyłącznym właścicielem lokalu mieszkalnego [...] oraz współwłaścicielem gruntu na którym posadowiony jest budynek mieszkalny nr [...] . Niewątpliwym jest, iż M.L. samowolnie, niezgodnie z pozwoleniem budowlanym, podnosząc wysokość budynku z wykorzystaniem ściany lokalu skarżącego, adaptowała pomieszczenia strychowe na pomieszczenia mieszkalne co powoduje w okresie zimowym znaczne straty ciepła w jego mieszkaniu. Ponadto roboty budowlane jakie z tą adaptacją się wiązały, w szczególności umieszczenie okien połaciowych zbyt blisko ściany mieszkania skarżącego, jest niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi. Zdaniem. K L. , powyższe godzi w jego interes prawny. Skarżący zaznaczył, że wszystkie okoliczności jakie przedstawił w zażaleniu są w dalszym ciągu aktualne. Wskazują one jednoznacznie na fakt, iż z przedmiotowych pomieszczeń M.L. korzysta jako z pomieszczeń mieszkalnych. K.L. zaznaczył, że dowody potwierdzające tę okoliczność znajdują się w aktach sprawy [...] . Nawet jeśli organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżącego za stronę, powinien był - w oparciu o przedstawione dowody, oraz ustalenia jakie sam poczynił – wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza na pomieszczenia mieszkalne w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Warto zaznaczyć, że art. 61a k.p.a. został wprowadzony z dniem 11 kwietnia 2011r. wskutek nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Uprzednio jedynie art. 157 § 3 kpa określał formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie - decyzji - powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie pod uwagę, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak dalej wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, w związku z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (druk sejmowy nr 2987 Sejmu VI kadencji). Jak wynika z treści art. 61a § 1, odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje natomiast, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska – Filipowicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Trzeba też zauważyć, że nie będą podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego sytuacje, w których podanie wniesiono do organu niewłaściwego bądź niewłaściwego częściowo – wówczas nastąpi przekazanie podania do organu właściwego (art. 65 § 1 i art. 66 § 1 k.p.a.) oraz sytuacja, gdy właściwy w sprawie sąd powszechny – wówczas organ zwraca podanie w drodze postanowienia (art. 66 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej wniosek K.L. należał do kategorii spraw, w których wszczęciu postępowania administracyjnego nie sprzeciwiały się żadne przeszkody o charakterze przedmiotowym. Z całą pewnością sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy do zakresu właściwości organów nadzoru budowlanego. Żądanie wszczęcia postępowania zostało zatem skierowane do organu właściwego w sprawie i dotyczyło kwestii, które mogą zostać załatwione na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Za zbyt daleko idące, aczkolwiek znajdujące oparcie w niektórych poglądach orzecznictwa, wypada uznać stwierdzenie, aby organy nadzoru budowlanego mogły działać wyłącznie z urzędu, a zatem nigdy nie było możliwe złożenie skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania w tej kategorii spraw. W ocenie Sądu, o ile czynności organów nadzoru budowlanego żąda podmiot, który posiada w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy interes prawny, brak jest przeszkód, aby tego rodzaju postępowanie wszczynane było z urzędu. Na marginesie jedynie można zauważyć, że gdyby faktycznie, jak chce tego organ odwoławczy, postępowanie w danej kategorii spraw mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu, to właściwą procesową formą załatwienia wniosku o wszczęcie takiego postępowania byłoby postanowienie, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rację ma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego o tyle, o ile wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić ze względu na przeszkody formalne, nie zaś w oparciu o rozstrzygnięcie kwestii merytorycznych. Rozstrzyganie istoty sprawy, w przedmiotowym przypadku – stwierdzenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania – należy do sfery ustaleń faktycznych, te zaś mogą być co do zasady przeprowadzane dopiero na etapie prowadzonego już (a zatem wszczętego) postępowania administracyjnego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego została wprowadzona właśnie po to, aby organ administracji publicznej mógł nie prowadzić postępowania wyjaśniającego wówczas, gdy istnieją przeszkody formalne. Nie jest zatem działaniem prawidłowym, gdy organ uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oceną merytorycznych aspektów sprawy, a nie względami przedmiotowymi czy podmiotowymi. Nie można się natomiast zgodzić z oceną organu drugiej instancji, że wniosek skarżącego można traktować jako skargę, wniesioną w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. W niniejszej sprawie stoi temu na przeszkodzie wyraźne stwierdzenie K.L. , że wnosi on o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej adaptacji strychu. Skarżący w sposób wyraźny wyartykułował żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie można wobec tego traktować pisma z dnia 21 września 2011r. jako skargi w rozumieniu art. 221 i nast. k.p.a. Nie wskazuje na to ani jego treść (art. 222 k.p.a.) ani zakres przedmiotowy, który K.L. w nim poruszył (art. 227 k.p.a.). Wręcz przeciwnie, w sposób literalny wynika z omawianego pisma, że intencją skarżącego było złożenie nie skargi bądź wniosku w trybie Działu VIII k.p.a., ale podania o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek z dnia 21 września 2011r. miał zatem charakter procesowy w tym sensie, że zamiarem K.L. było doprowadzenie do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. W takim też charakterze należało ten wniosek rozpoznać. Możliwe więc było albo wszczęcie postępowania administracyjnego, albo odmowa jego wszczęcia, co uczynił organ pierwszej instancji, acz z błędnym uzasadnieniem, nieprawidłowo odwołującym się do istoty sprawy. Uznając wbrew wyraźnej treści pisma wniosek skarżącego za skargę w trybie Działu VIII k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu, ewidentnie wpływającym na wynik sprawy. Sąd był zatem obligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako dotkniętego naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, w odniesieniu do żądania skarżącego, wyartykułowanego w piśmie z dnia 21 września 2011r., nie istnieją żadne przeszkody przedmiotowe we wszczęciu postępowania administracyjnego. Natomiast żaden z organów nadzoru budowlanego, orzekających w sprawie, nie poddał analizie drugiej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, jaką są względy natury podmiotowej. Organy obu instancji nie zbadały, czy K.L. posiada przymiot strony postępowania w sprawie, której wszczęcia żądał. Zatem zarówno postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane przez organ pierwszej instancji, jak i rozstrzygnięcie o uchyleniu tego postanowienia, dokonane przez organ odwoławczy, ocenić należy jako przedwczesne. Nie zostały one bowiem poprzedzone analizą przesłanki, którą art. 61a § 1 k.p.a. wymienia w pierwszej kolejności, tj. wniesienia podania o wszczęcie postępowania przez podmiot, nie będący stroną. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wystarczające będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmie, że względy przedmiotowe w niniejszej sprawie nie sprzeciwiają się wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie zaś zweryfikuje, czy K.L. , żądającemu wszczęcia takiego postępowania, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wypadku uznania, że skarżący stroną w takim postępowaniu nie jest, postanowienie organu pierwszej instancji należy ocenić jako co do zasady słuszne, aczkolwiek błędnie uzasadnione poprzez odwołanie do względów merytorycznych, a nie formalnych. Jeżeli zaś organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że K.L. posiada przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.