II SA/Kr 128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2009 r. sprawy ze skargi Instytutu "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. Spółka Akcyjna Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek produkcyjny środków farmaceutycznych [...] na dz. nr 1 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r.. Nr 80 poz. 717 późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Przyczyną wydania decyzji odmownej był fakt, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zarówno wzdłuż ulicy [...], jak i w całym obszarze analizowanym poza zabudową na działce nr 1 obr. [...]- tj. działce objętej wnioskiem - nie występuje zabudowa produkcyjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. Spółka Akcyjna, na podstawie art. 60 ust. 1, 3 i 4, art. 61 ust. 1 - 5, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 - 2, 53 ust. 1 - 5, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium stwierdziło, że w dosłownym tego słowa znaczeniu ta sama działka nie jest działką sąsiednią, jednakże w tego rodzaju przypadkach reguła dobrego sąsiedztwa powinna być traktowana zgodnie z jej wykładnią celowościową, a nie ścisłą wykładnią literalną. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że w danym terenie nie występuje określony rodzaj zabudowy - mimo, że zabudowa taka występuje na działce ewidencyjnej objętej wnioskiem. Z uwagi na konieczność rozważenia tych argumentów oraz przeprowadzenia całego wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, w szczególności uzgodnienia projektu decyzji z organami wymienionymi w art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja organu l instancji podlegała uchyleniu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 1005/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że odstąpienie od wykładni literalnej na rzecz celowościowej musi być dokładnie uzasadnione istnieniem jakichś szczególnych okoliczności, których istnienia organ odwoławczy nie wykazał. Sąd zwrócił również uwagę na cały szereg okoliczności wynikających z akt sprawy i przemawiających przeciwko lokalizacji planowanej inwestycji na objętym wnioskiem terenie. Przede wszystkim na żadnej z nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, poza działką objętą wnioskiem, nie występuje zabudowa produkcyjna. Taka funkcja zabudowy stanowi na tym obszarze wyjątek, a opracowywany równocześnie z niniejszym postępowaniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz rozbudowy i budowy nowych obiektów produkcyjnych. W ocenie Sądu wyjątkowy dla tej okolicy sposób zagospodarowania nieruchomości (działalność produkcyjna) nie powinien się powiększać. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż inwestor w przyszłości planuje podzielić działkę objętą wnioskiem na kilka mniejszych nie może skutkować uwzględnieniem wniosku, ponieważ podział ten jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a organy administracji oceniają stan faktyczny istniejący w dacie orzekania. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja leży na terenie [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należy planowana inwestycja. Realizację przedmiotowej inwestycji wyklucza również przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna - architektoniczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2007 r. znak [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na podstawie powołanego przepisu "skład orzekający musiał przyjąć, iż sprawę należy rozstrzygnąć w sposób negatywny dla wnioskodawcy tj. utrzymać w mocy odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na jednoznaczny brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przy zastosowaniu literalnej wykładni pojęcia działki sąsiedniej), jak również wyrażony przez sąd zakaz powiększania zabudowy produkcyjnej na terenie objętym wnioskiem". Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Spółka Akcyjna zarzucając jej: 1) naruszenie art.153 p.p.s.a., bowiem w ocenie skarżącego Sąd nie kwestionował możliwości dokonania wykładni celowościowej pojęcia "działka sąsiednia", lecz zwrócił uwagę na konieczność zastosowania odpowiedniej argumentacji przy jej zastosowaniu, 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie dokonania korzystnej dla skarżącego wykładni pojęcia "działka sąsiednia"; skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo, które dopuszcza funkcjonalną interpretację tego pojęcia, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dlaczego organ odwoławczy nie zastosował wykładni funkcjonalnej, 4) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów strony w przedmiocie konieczności dostosowania produkcji do wymagania Unii Europejskiej i pominięcie posiadanego przez stronę pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wskazane w nim okoliczności faktyczne przemawiające przeciwko lokalizacji fabryki na objętym wnioskiem terenie nie zwalniały organu II instancji od przeprowadzenia samodzielnej oceny stanu faktycznego i dokonania wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pryzmat art. 1 ust. 2 ustawy, który nakazuje uwzględniać ład przestrzenny oraz urbanistykę i architekturę. Podkreślono, że zabudowa na działce objętej wnioskiem również jest częścią ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Organ odwoławczy całkowicie pominął analizę funkcji i cech zabudowy, którą sporządzono w sprawie (załącznik do decyzji I instancji), a dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji należało ocenić prawidłowość tej analizy. Podkreślono również fakt uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z którego wynika, że oddziaływanie inwestycji na środowisko zamyka się na nieruchomości, na której inwestycja będzie zlokalizowana. Modernizacja fabryki ma służyć właśnie ochronie środowiska i zmniejszeniu negatywnego oddziaływania na nie. Odnosząc się do powołanej w wyroku niezgodności inwestycji z § 3 pkt 1 rozporządzenia Wojewody z dnia [...] października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego strona skarżąca podniosła, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis, na który powołuje się to rozporządzenie tj. art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska przestał obowiązywać, a wobec tego organ II instancji był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny tej okoliczności sprawy, czego nie uczynił. Tytuł I dział VI ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym art. 51, został uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wykluczył możliwość lokalizacji inwestycji na objętej wnioskiem nieruchomości, a Kolegium było związane oceną dokonaną przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, mimo lapidarnego uzasadnienia, jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Punktem wyjścia dla rozważań co do zasadności skargi musi być przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 1005/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wprawdzie nie stwierdził wprost, że w niniejszej sprawie należy odmówić ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, jednak wykluczył możliwość zastosowania szerokiej wykładni pojęcia "działka sąsiednia" bez istnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby taką szczególną interpretację. Sąd nie znalazł wówczas żadnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem takiej wykładni, a jednocześnie podkreślił istnienie szeregu czynników przemawiających za odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło ono podstaw, by uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie decyzji Kolegium narusza wprawdzie art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Takie postępowanie organu odwoławczego nie narusza również art. 153 p.p.s.a., ani też art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie ma bowiem możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem A. Spółka Akcyjna. Strona skarżąca powołała cały szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których dopuszcza się szeroką wykładnie pojęcia "działka sąsiednia". W orzecznictwie rozważa się, które z działek otaczających nieruchomość objętą wnioskiem mogą być uznane za działki sąsiedniej. Problematyka ta wiąże się z wyznaczaniem mniejszego lub większego obszaru analizowanego na potrzeby postępowania. Trzeba jednak podkreślić, że żadne z powołanych orzeczeń nie dotyczy sytuacji, w której pod pojęciem "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumiano by działkę objętą wnioskiem. Zasadny jest podnoszony w skardze argument, że zabudowa na działce objętej wnioskiem jest również częścią ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, a także zarzut pominięcia w postępowaniu odwoławczym analizy architektoniczno - urbanistycznej, która jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oba te zarzuty nie mają jednak wpływu na wynik sprawy, a zatem w myśl art. 145 p.p.s.a. nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. W szczególności trzeba podkreślić, że analiza, na którą powołuje się skarżący, była dla niego negatywna tzn. wykluczała możliwość realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem. W analizie podkreślono, że w całym obszarze analizowanym, poza działką objętą wnioskiem, nie występuje zabudowa produkcyjna, a jedynie zabudowa mieszkaniowa i w niewielkim stopniu zabudowa usługowa. Powołano się również na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, [...] negatywną opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz na niezgodność z projektem sporządzanego właśnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie te okoliczności wskazują, uwzględnienie wniosku nie jest możliwe. Szczególnie istotna dla rozstrzygnięcia jest wymagana przez art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a zwłaszcza z powołanym wyżej rozporządzeniem Wojewody . Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w Parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Rację ma skarżący twierdząc, że z dniem 15 listopada 2008 r. art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska został uchylony mocą art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U. Nr 199 poz. 1227). Skarżący wyciągnął jednak z tego faktu nieprawidłowe wnioski, jakoby taka sytuacja uprawniała organ II instancji do dokonania samodzielnej oceny tej okoliczności sprawy. W rzeczywistości uchylenie art. 51 prawa ochrony środowiska nie ma wpływu na zakaz lokalizacji na terenie [...] Parku Krajobrazowego przedmiotowej inwestycji. Istotne jest bowiem, że art. 51 prawa ochrony środowiska nie zawierał definicji, ani też nie wyliczał inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, lecz zawierał upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym znajdzie się określenie tego rodzaju inwestycji. Bez wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, odesłanie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody byłoby martwe, bowiem sama treść art. 51 (przed uchyleniem) nie pozwalała na ustalenie, czy dana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tak więc przepis, który zakazuje lokalizacji na terenie Parku "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 prawa ochrony środowiska" faktycznie odsyła do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 prawa ochrony środowiska. Na podstawie tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zmianami). Art. 173 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie. W myśl ust. 2 omawianego przepisu do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych: 1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; 2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Nie jest więc prawdą, że po uchyleniu art. 51 prawa ochrony środowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do samodzielnej oceny, czy objęta wnioskiem inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mimo wyeliminowania z systemu obowiązującego prawa tego przepisu ustawy, pozostały w mocy i mają zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia wydanego na jego podstawie. Budowa objęta wnioskiem jest inwestycją określoną w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (instalacje do wytwarzania podstawowych produktów farmaceutycznych z zastosowaniem procesów chemicznych lub biologicznych) i zgodnie z tym przepisem stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Według wymienionego wyżej rozporządzenia Wojewody , na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ze względu na sprzeczność z tym przepisem szczególnym nie jest możliwe - nawet przy dokonaniu korzystnej dla skarżącego wykładni pojęcia "działka sąsiednia" - ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Jeszcze raz należy podkreślić, że uchylenie przepisów prawa ochrony środowiska (w tym jego art. 51) i wejście w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, a zwłaszcza na ocenę dopuszczalności planowanej inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Mimo, że organ I instancji nie powołał jako podstawy swojej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyłącznie art. 61 ust. 1 pkt 1 należy stwierdzić, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej nie jest możliwe również ze względu na jej sprzeczność z przepisami szczególnymi. W świetle tych rozważań bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący dysponuje tzw. pozwoleniem zintegrowanym. Rozporządzenie Wojewody , zakazując lokalizacji na terenie Parku określonych inwestycji, posługuje się jednoznacznym kryterium: zakaz dotyczy inwestycji wymienionych w art. 51 prawa ochrony środowiska, co należy rozumieć jako odesłanie do rozporządzenia wydanego na podstawie art. 51 ust. 8. Na podstawie omawianych przepisów organ administracji nie jest kompetentny do badania, czy na skutek realizacji inwestycji nastąpi zwiększenie, czy zmniejszenie negatywnego wpływu na środowisko. Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy administracji publicznej badają, czy są spełnione łącznie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki wskazane w pkt 1 i 5 powołanego przepisu, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na takie rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu fakt, że wnioskodawca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi należało ją oddalić należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).