II SA/Kr 1280/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2022 r. w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala. Uzasadnienie: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. decyzją z dnia 29 września 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażu położonego na dz. [...] w W. gm. C. na budynek mieszkalny, nakazał inwestorowi J. Z. przywrócić poprzedni sposób użytkowania ww. budynku jako garażu. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem prowadzonego postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na budynek mieszkalny na dz. nr [...] w W. , gdzie inwestorem był J. Z.. Zmiana nastąpiła pomimo wniesienia sprzeciwu decyzjami Starosty [...] znak [...] i [...] z dnia 27 lipca 2020 r. Fakt wskazanej zmiany utrwalony został w protokole z kontroli podpisanym przez inwestora. Powyższe ustalenia nie zostały podważone przez inwestora, który dodatkowo potwierdził stwierdzone okoliczności pismem z dnia 8 września 2020 r. Na funkcję mieszkalną budynku wskazują wyraźnie: wyposażenie, układ funkcjonalno-przestrzenny jak i komplet instalacji i urządzeń budowlanych wymaganych i charakterystycznych dla mieszkania, a nie garażu. W tym zakresie nie dano wiary wyjaśnieniom złożonym przez inwestora do protokołu z kontroli. Zmiana sposobu użytkowania garażu na mieszkanie wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania (bez zgłoszenia lub pozwolenia) organ nadzoru budowlanego (PINB) prowadzi stosowne postępowanie legalizacyjne - art. 71a ust. 1-3 PBU, z zastrzeżeniem jednak sytuacji przystąpienia do użytkowania pomimo wniesienia sprzeciwu - ust. 4 art. 71a ustawy Prawo budowlane. J. Z. wniósł odwołanie od decyzji, kwestionując wniesienie przez Starostę N. sprzeciwu wobec jego zgłoszeń. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1 października 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia 27 lipca 2020 r., znak: [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora J. Z., które wpłynęło w dniu 3 czerwca 2020 r. wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania garażu położonego na działce nr [...] w obrębie ewid. W. , gm. C. na budynek rekreacji indywidualnej. Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r., znak: [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora J. Z., które wpłynęło w dniu 3 czerwca 2020 r. wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania garażu położonego na działce nr [...] w obrębie ewid. W. , gm. C. na budynek mieszkalny. W dniu 24 sierpnia 2020 r. upoważnieni pracownicy PINB w obecności J. Z. przeprowadzili kontrolę zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku garażowego. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 71a ust. 4 w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Definicję zmiany sposobu użytkowania zawarto w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji w dniu 24 sierpnia 2020 r. podczas wykonywania czynności kontrolnych stwierdził m.in. iż cyt. "Na terenie dz. nr [...] w m. W. zlokalizowany został obiekt o konstrukcji murowanej gospodarczy poddasze nieużytkowe z dachem dwuspadowym kryty blachą. Obiekt wyposażony w instalacje wodociągową (z małej studni), kanalizację (zbiornik na nieczystości) oraz energetykę (przyłącz kablem ziemnym) Obiekt pełni funkcję rekreacyjną." Tym samym przystąpiono do zmiany sposobu użytkowania pomimo decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ I instancji wyraźnie dokumentuje, iż obiekt nie pełni funkcji garażu. Przemawia za tym znajdujące się w obiekcie wyposażenie, m.in. takie jak: biurka, krzesło, szafy, kwiaty, lodówka, mikrofalówka, w pełni wyposażona toaleta. Co więcej sam inwestor wskazuje, iż zmienił sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. Cytując art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji stwierdził, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z garażu na budynek mieszkalny. Zmiana sposobu użytkowania garażu niewątpliwie spowodowała zmianę warunków użytkowania przedmiotowego obiektu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno - sanitarnego. Taka zmiana sposobu użytkowania wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Opisane wyżej rozstrzygnięcia Starosty [...] zapadły w związku z dokonaną oceną, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu, o którą wnosił inwestor wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt pomimo wniesionych sprzeciwów użytkowany jest jako obiekt mieszkalny, co wyczerpuje przesłankę z art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów o wadliwości decyzji Starosty [...] z dnia 27 lipca 2020 r. znak: [...]) wnoszącej sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania garażu (G) 35 zabudowy na Budynek Rekreacji Indywidualnej (BRI) 35 zabudowy. Skarżący nadmienił że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonał w dniu 28 maja 2020 r. tj. w okresie obowiązywania zawieszenia przepisów prawa budowlanego na okres od 8 marca 2020 r. do 5 września 2020 r. zgodnie z art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. poz. 374 (Covid-19). W związku z powyższym nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty było niedopuszczalne. Skarżący stwierdził ponadto, że część dokumentów dostarczył, a odnośnie pozostałych wezwanie było niezasadne. Wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, o co wnioskował byłoby równoznaczne z wyrażeniem milczącej zgody na zmianę sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania garażu na budynek mieszkalny nie może być uznana za przeciwdziałanie epidemii. Zdaniem organu musi być wyraźnie zachowany związek przyczynowo - skutkowy między danym działaniem a tym, czy ono zwalcza, ogranicza bądź broni przed COVID-19. Jeśli inwestycja służy bądź może służyć także innemu celowi, to nie podlega pod art. 12 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (MWINB) z dnia 1 października 2021 r., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażu położonego na dz. [...] w W. gm. C. na budynek mieszkalny, nakazująca inwestorowi J. Z. przywrócić poprzedni sposób użytkowania ww. budynku jako garażu. Jest to bardzo istotne stwierdzenie wobec zarzutów odwołania, które w części dotyczą sprzeciwów wniesionych w innych sprawach. Istnienie tych sprzeciwów było tylko przesłanką rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a nie jego sednem. Skarżący mógł skarżyć wspomniane sprzeciwy odrębnie, czego nie uczynił i decyzje wnoszące sprzeciw są obecnie ostateczne i prawomocne. Stąd Sąd w niniejszym postępowaniu nie będzie oceniał, czy prawidłowo wystosowano w innych sprawach wezwanie o brakujące dokumenty, gdyż nic z tego nie wyniknie; sprawy te są zakończone. Na marginesie jedynie, w odniesieniu do zarzutu że wezwanie o dokumenty miało miejsce w okresie obowiązywania zawieszenia przepisów prawa budowlanego na okres od 8 marca 2020 r. do 5 września 2020 r. stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. 2021.2095), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno – budowlanej, a w informacji tej należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niezależnie od tego, że chodzi o inną sprawę ( w zasadzie sprawy, gdyż były dwa sprzeciwy co do zmiany na budynek mieszkalny i budynek rekreacji indywidualnej – k. 11 i 12 akt adm. I inst.) – stwierdzić trzeba, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego by wynikało, iż zawiadomił właściwe organy o tym, iż planuje zmianę sposobu użytkowania garażu w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tym samy argumenty podniesione w tym zakresie nie są poparte żadnym dowodem, niezbędnym w świetle ustawy. Powstaje zatem pytanie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomimo wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 p.b., gdyż taka sytuacja wymaga od organu nadzoru budowlanego przywrócenia, w drodze decyzji, poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ( art. 71a ust. 4 p.b.). Jest to decyzja o charakterze związanym, to znaczy, że w sytuacji zajścia hipotezy przepisu, to jest wniesienia sprzeciwu co do zmiany sposoby użytkowania obiektu i następnie stwierdzenia takiej zmiany, organ obowiązany jest wydać wskazywaną decyzję. Przypomnieć trzeba, że w dniu 17 maja 2018r. do organu wpłynęło zgłoszenie skarżącego o zamiarze budowy na działce nr [...] wolnostojącego garażu o pow. 35 m2 /k.5 akt adm./. Następnie skarżący dokonał dwóch zgłoszeń zamiaru zmiany sposobu użytkowania tego garażu na budynek mieszkalny oraz na budynek rekreacji indywidualnej. Od dokonanych zgłoszeń organ wniósł sprzeciwy z dnia 27 lipca 2020r./k.11 i 12 akt adm./. Następnie w dniu 24 września 2020r. przeprowadzono w terenie czynności wyjaśniające, które wykazały, że w budynek na działce nr [...] jest przystosowany w całości do zamieszkania. Załączone zdjęcia obrazujące wnętrze budynku nie pozostawiają Sądowi co do tego żadnej wątpliwości /k.13 i 6-7/. Wobec tego nie ulega kwestii, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego pomimo wniesienia co do tego sprzeciwu, a więc organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 71a ust. 4 p.b. (tj. nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku). Z wymienionych przyczyn, skoro skarga nie miała uzasadnionych podstaw, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.