II SA/Kr 1281/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 sierpnia 2010r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Sygn. akt. II SA/Kr 1281 /10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. dokonał ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa drogi wewnętrznej oraz budowa wjazdu na działkach nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 , obr. [...] oraz budowa infrastruktury technicznej na działkach nr: 1, 2, 3, 4, 5 , 6 , 7 , 8 , 9 , 10, 11, 12, 13, 14 obr.[...], w rejonie ulic: [...] w K". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zmian.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż teren określony we wniosku złożonym w dniu 1 września 2006 r. przez W.T. , działającego przez pełnomocnika I.S. , nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego trakcie w dniu 28 sierpnia 2007 r. inwestor reprezentowany przez I.S. dokonał zmiany programu inwestycji z przebudowy drogi wewnętrznej na jej budowę oraz nastąpiły zmiany numeracji działek w wyniku podziału, tudzież scalenia niektórych z nich, co spowodowało że ostatecznie zamierzenie inwestycyjne przybrało nazwę jak wyżej podano. W dalszej kolejności organ I instancji wystąpił o wszelkie niezbędne opinie, które jak stwierdził w uzasadnieniu zostały mu doręczone. Zaznaczył w nim również, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy odbyło się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. W uzasadnieniu uwzględniono także dyrektywy zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]marca 2009 r. znak: [...], która uchyliła wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej sprawy. Zgodnie z nimi osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów, posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe i spełniająca wymogi ustawowe sporządziła w postaci odrębnych dokumentów wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej w formie tekstowej i graficznej, które stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Według wskazań SKO przeprowadzono również dodatkowe postępowanie, w którego wyniku ustalono, iż powyższa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie oddziaływuje znacząco na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Ponadto w swojej decyzji organ I instancji ustosunkował się merytorycznie do wszelkich zarzutów i uwag wniesionych przez strony w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Ostatecznie w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż zostały łącznie spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i powyższa decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Od powyższej decyzji odwołanie tożsame w treści złożyli: M.K.-J. , J.J. , A.J. , B.J. , A.K. oraz A.B. . Podnieśli w nim, iż doszło do niezgodnego z prawem rozszerzenia służebności drogi na działkach: 6 , 5 i 4 , która przysługuje wyłącznie W.T. , a nie właścicielowi działki 2 , w związku z czym nie może on z niej korzystać. Zwrócono też uwagę na to, iż na działce 2 planowana jest inwestycja, która zwiększy ruch na drodze przebiegającej przez powyższe działki, co zagrozi bezpieczeństwu mieszkańców i w przypadku pożaru ograniczy dostęp wozów strażackich do pobliskich nieruchomości. Skarżący zawnioskowali również, by decyzja uwzględniała opinię straży pożarnej a kolejny jej projekt sporządzić wówczas, gdy zostaną opracowane warunki zabudowy dla działek nr 2 i 15 . Odwołanie o jednakowej treści złożyli także: T.K. i J.S. . Również w nim zwrócono uwagę na brak służebności dojazdu do działki 2 oraz na ograniczenie bezpieczeństwa mieszkańców, które zostanie spowodowane zwiększeniem ruchu na wybudowanej drodze. Ponadto wskazano, iż zakres inwestycji dotyczy drogi gminnej [...], w związku z czym konieczne jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W odwołaniu podniesiono też nie uwzględnienie w analizie urbanistyczno – architektonicznej działki nr 2 , wymienionej w tytule zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, przytaczając odpowiednie przepisy prawne, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zwrócił uwagę na to, iż kwestionowana decyzja określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, toteż obawy dotyczące potencjalnego zmniejszenia bezpieczeństwa w związku z planowaną inwestycją zostały przez organ I instancji uwzględnione w toku postępowania. W ocenie organu odwoławczego podobnie sytuacja wygląda odnośnie podniesionego w odwołaniu braku służebności dla działki nr 2 gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z zaskarżonej decyzji. Ponadto organ rozpatrujący odwołania podkreślił, zgodnie z powyższą ustawą, iż decyzja ta w żadnym razie nie powoduje powstania jakiegokolwiek zobowiązania dla żadnej ze stron i można ją wydać niezależnie od posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M.K.-J. . Zarzucono w niej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, odpowiadającego wymogom przewidzianym w powyższym przepisie a tym samym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego z art. 8 oraz 11 k.p.a. W ocenie skarżącej organ odwoławczy przeważającą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji zbudował z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś do treści samego odwołania odniósł się w sposób lakoniczny. Pominął też podniesioną w odwołaniu kwestię zakresu służebności gruntowej, ustanowionej na rzecz działki nr 1 a obciążającej działki o nr 6 , 5 i 4 , koncentrując się na braku powyżej służebności dla działki nr 2 . Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż według niej powyższa decyzja utrzymała w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, którą wydano pomimo braku spełnienia jednego z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, jakim jest dostępność terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Na poparcie tej tezy w skardze zwraca się uwagę na to, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej definiuje się m.in. jako dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej a z treści wyżej wspomnianej służebności nie wynika by była ona taką właśnie służebnością, dającą podstawy do realizacji projektowanej inwestycji. Ponadto służebność ta jest ustanowiona wyłącznie na rzecz działki nr 1 , nie obejmuje więc pozostałych działek na których planowana jest inwestycja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi wewnętrznej oraz budowie wjazdu na działkach nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 , obr. [...]oraz budowie infrastruktury technicznej na działkach nr: 1, 2, 3, , 4. 5, 6, 7, 8 , 9 10 , 11, 12, 13, 14 obr. [...], w rejonie ulic: [...] w K. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosując się do powyższych przepisów organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy odnośnie wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego po stwierdzeniu wystąpienia łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią art. 61 ust. 3 powyższej ustawy, który głosi, iż pkt 1 i 2 z art. 61 ust. 1 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z powyższym w toku postępowania ustalono, iż: 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tymi ustaleniami organu I instancji należy uznać, iż przedmiotowa inwestycja spełniała łącznie wszystkie wskazane powyżej wymogi, dlatego zachodziły przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i została ona wydana. W załączniku do niej znalazły się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej, przedstawionej w formie tekstowej i graficznej. Nie ma w nim oczywiście wszystkich parametrów przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), nie zmienia to jednak faktu, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, ponieważ siłą rzeczy nie mogły znaleźć zastosowania do budowy drogi wewnętrznej przepisy dotyczące obiektów kubaturowych. Zaskarżoną decyzję, która utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy więc uznać również za prawidłową w zakresie jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie w ocenie sądu chybionym jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgłoszony przez skarżącą w oparciu o argument, iż wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy, pomimo braku spełnienia jednej z koniecznych przesłanek, jaką jest dostępność terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Przesłanka taka w przedmiotowej sprawie nie musi być spełniona ze względu na art. 61 ust. 3 powyższej ustawy, który w przypadku linii kolejowych, obiektów liniowych (jakim to obiektem jest droga wewnętrzna) i urządzeń infrastruktury technicznej nie wymaga istnienia dostępu do drogi publicznej, by możliwym stało się wydanie decyzji, o której wspomniano wyżej. Oznacza to, iż kwestia czy wszystkie nieruchomości objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają taki dostęp na podstawie służebności drogowej o odpowiedniej treści lub na innej podstawie, nie jest w przedmiotowej sprawie relewantna. Ponadto na marginesie warto zwrócić uwagę, iż powyższy wymóg został doprecyzowany poprzez przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym należy go rozumieć jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Odnośnie tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 lutego 2008 r. II Sa/Gd 514/2007 stwierdził, iż powyższą definicję trzeba interpretować możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek, o którym mowa spełniony jest także wtedy, gdy na określoną działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej, niezależnie od rodzaju tego dostępu. Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, toteż twierdzenie skarżącej o niespełnianiu warunku dostępności terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej jest nie tylko nieistotny dla przedmiotowej sprawy, ale również błędny. Działki 4, 5 , 6 są bowiem obciążone służebnością drogi koniecznej, zapewniają komunikację każdorazowemu właścicielowi działki 1 z działką 9 która jest częścią drogi K. i J.D. . Ustosunkowując się z kolei do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, odpowiadającego wymogom przewidzianym w powyższym przepisie, a tym samym naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego z art. 8 oraz 11 k.p.a. należy stwierdzić, iż istotnie uzasadnienie organu odwoławczego dalekie jest od doskonałości. Nie ustosunkowano się w nim do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Należy jednak uznać, iż nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję zgodnie z art. 145 § 1 pkt c. k.p.a., gdyż przedstawione w odwołaniach twierdzenia nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Brak ustosunkowania się do nich przez organ odwoławczy nie może skutkować więc uchyleniem decyzji odwoławczej. Wadliwość ta bowiem (naruszenie prawa procesowego) nie miała wpływu na wynik postępowania. Na etapie postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy organy administracji publicznej badają jedynie czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem innych przepisów tego artykułu. Celem zaś tej decyzji jest wyłącznie określenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Wynika z tego również m.in., że organy rozpatrujące powyższą sprawę nie mogą wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie są także uprawnione do brania pod uwagę kwestii związanych z określoną inwestycją, jakie będą przedmiotem postępowania na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym należy zauważyć, iż twierdzenia podniesione w odwołaniach nie dotyczyły przesłanek koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, toteż nie odniesienie się organu II instancji do nich nie mogło mieć istotnego wpływ na wynik tej sprawy, jak stwierdzono na wstępie. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.