II SA/Kr 1281/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. K. i N. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości skargę oddala. Starosta Krakowski decyzją z 30 grudnia 2016 r. znak [...] odmówił zwrotu udziału w wysokości 2/4 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków na rzecz D. K., N. K. oraz A. R.. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 121), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący wystąpili 24 sierpnia 2015r. z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości. Organ stwierdził, że działka nr [...] została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 31 marca 1987 r. znak [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy zaplecza magazynowo-technicznego w ramach I etapu budowy Teatru [...] w Krakowie, na terenie położonym w rejonie ulic: S. K. , W. i B. . Organ wskazał, że wnioskodawcy są następcami prawnymi właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka jest wobec tego zbędna na cel wywłaszczenia. Jednakże organ stwierdził, że zgodnie z pismem Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z 4 marca 2016 r. działka nr [...] jest zajęta pod pas drogowy ulic B. i W. , powstałych zgodnie z projektem układu ulic zrealizowanych zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 5 listopada 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi C. w Krakowie", a zgodnie z umową z 1 grudnia 2015 r. była przedmiotem użyczenia wobec Krakowskiego [...] W związku z powyższym organ stwierdził, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie DZ.U. z 2017 r., poz. 2222), dalej "u.d.p.", działka nie może być przedmiotem obrotu, bowiem istnieje zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wskazane w tym przepisie. Na marginesie organ przywołał również art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), dalej "specustawa drogowa" oraz art. 13 u.g.n. Zdaniem organu z powyższego wynika, że od daty ostateczności decyzji Wojewody z 6 lipca 2011 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 5 listopada 2010 r., zwrot działki, czy też jej części, stał się niemożliwy (res extra commercium). D. K. i N. K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 u.g.n., w związku z art. 2a u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości pomimo, iż w stanie sprawy w oparciu o treść pierwszego ze wskazanych przepisów należało orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a drugi z nich nie miał w niej zastosowania. Odwołanie skarżący uzupełnili pismem z 15 maja 2017 r. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. jak również błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, ewentualnie pas drogowy takiej drogi, choć w rzeczywistości nieruchomość ta nie stanowi drogi publicznej ani pasa drogowego takiej drogi, wobec czego podlega zwrotowi, co zdaniem skarżących wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla obszaru Monte Cassino - Konopnickiej uchwałą nr CIII/1578/14 Rady Miasta Krakowa z 23 kwietnia 2014 r. Ponadto skarżący wnieśli na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie na ich rzecz udziału w wysokości 2/4 części w przedmiotowej nieruchomości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie o zwrocie na rzecz ww. osób udziału w wysokości 2/4 części w tej części przedmiotowej nieruchomości, która nie została zajęta pod drogę publiczną. Skarżący podnieśli, że z materiału dowodowego nie wynika, by przedmiotowa działka stanowiła drogę publiczną, a co najwyżej drogę wewnętrzną. Wnieśli o zawezwanie Rady Miasta Krakowa o przedstawienie uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do dróg publicznych. Wskazali, że droga publiczna to co innego niż pas drogowy, a pas drogowy nie podlega zakazowi zajmowania przez inne podmioty i zabudowy. Podnieśli również, że na pozostawanie działki poza drogą wskazuje zawarcie umowy użyczenia z Krakowskim [...]. Podnieśli, że ww. decyzja nr [...] nie obejmowała żadnej drogi biegnącej przez działkę nr [...]. Wojewoda decyzją z 31 lipca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. Dalej wskazał, że niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, w stosunku do przedmiotowej nieruchomość znajdują zastosowanie przepisy u.g.n., ponieważ została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 31 marca 1987 r. znak [...] na rzecz Skarbu Państwa. Po drugie, w chwili wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła współwłasność Z. R. w 1/4 cz., W. P. w [...] cz., J. K. w 1/4 cz. oraz Skarbu Państwa w 1/6 cz., natomiast z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, tj. D. K. i N. K. do których następnie przyłączył się A. R., będący spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - Z. R., W. P. i J. K.. Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak ustalono w toku postępowania przed organem I instancji - w stosunku do m.in. całości działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków wydana została decyzja nr 6/736/10 Prezydenta Miasta Krakowa z 5 listopada 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi C. w Krakowie, w zakresie: rozbudowy ul. B. jako drogi gminnej klasy L od hm 0+00.00 do hm 2+29,66 na odcinku od skrzyżowania z ul. W. do skrzyżowania z ul. M. , rozbudowa ul. W. jako drogi gminnej klasy L od hm 0+00,00 do hm 1+04,27 na odcinku od skrzyżowania z ul. B. do skrzyżowania z ul. B. , rozbudowa ul. B. jako drogi gminnej klasy L i D od hm+00,00 do hm 2+23,12 na odcinku od skrzyżowania z łącznicą z ul. K. do skrzyżowania z ulicą zlokalizowaną wzdłuż południowej ściany budynku C. (przedłużenie ul. T. ), rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej klasy D od hm 0+00,00 do hm 0+75,72, rozbudowa i budowa ul. B. jako drogi gminnej klasy D od hm 0+00,00 do hm 2+16,96, budowę drogi gminnej klasy D od hm 0+00,00 do hm 1+59,25 oraz od hm 0+00,00 do hm 0+57,34 wzdłuż południowej krawędzi budynku C. do skrzyżowania z ul. B. (przedłużenie ul. T. ), budowę drogi gminnej klasy D od hm 0+00,00 do hm 0+50,63 łączącej ul. B. z ul. W. , budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych, autobusów, mikrobusów oraz wozów transmisyjnych w obrębie rozbudowanych i budowanych ulic, przebudowy sieci uzbrojenia: gazowej, wodociągowej, elektroenergetycznej, teletechnicznej, budowy i przebudowy sieci oświetleniowej, budowy kanalizacji ogólnospławnej, przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. B. nr [...] w Krakowie", w ramach zamierzenia budowlanego pn: "Budowa C. w rejonie ulic: [...] w Krakowie". Organ odwoławczy wskazał, że z ww. decyzji wynika, iż działka nr [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i w całości przeznaczona jest pod pas drogowy istniejących dróg gminnych. Powołane decyzje: nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z 5 listopada 2010r. znak: [...] oraz Wojewody 6 lipca 2011 r. znak: [...] zostały wydane w trybie przepisów specustawy drogowej. Zwrot przedmiotowej nieruchomości nie może nastąpić ze względu na wydanie ww. decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej m.in. przedmiotową nieruchomość, w związku z art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej. Dalej organ wskazał, że w kontekście regulacji art. 13 u.g.n. oraz poglądów doktryny w tym zakresie, przez obrót nieruchomością należy rozumieć każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany podmiotu, któremu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości, w tym jej zwrot na rzecz jej poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Zatem wskazana powyżej okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości ww. decyzją nr [...] wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie na rzecz wnioskodawców. Rozstrzygnięcie takie byłoby niewykonalne od momentu jego wydania. Wobec powyższego organ uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za nietrafne i niezasługujące na uwzględnienie. Ponadto organ ustalił na podstawie pisma Urzędu Miasta Krakowa z 4 marca 2016 r. i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (zarządcy m. in. dróg gminnych na terenie m. Krakowa) z 23 lutego 2014 r., że przedmiotowa działka w całości wchodzi w zakres pasa drogowego i dlatego w całości nie może ona podlegać zwrotowi, zgodnie z art. 2a u.d.p., który wyłącza możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, statuując negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że zgodnie z aktualnym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku zajęcia nieruchomości pod pas drogowy, nie może ona podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i zbytecznym w takim przypadku staje się badanie jej zbędności na cel wywłaszczenia. Jak wynika z powyższego, również przepis art. 2a u.d.p. stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. D. K. i N. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości, pomimo iż w stanie sprawy w oparciu o treść pierwszego ze wskazanych przepisów należało orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a drugi z nich nie miał w niej zastosowania, - naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące odmową zwrotu i przedmiotowej nieruchomości, choć w stanie sprawy w oparciu o treść pierwszego ze wskazanych przepisów należało orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej nie miały w niej zastosowania, II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez: - zaniechanie obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania jej materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu zawezwania właściwej miejscowo ze względu na położenie nieruchomości rady gminy - Rady Miasta Krakowa - do przedłożenia organowi odwoławczemu uchwały, z której wynika zaliczenie "drogi" konsumującej przeważającą cześć przedmiotowej dla postępowania nieruchomości do kategorii dróg gminnych oraz przedłożenia przez nią pisma, w którym zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie stosownej opinii i przedłożenie przez Radę Miasta Krakowa opinii wydanej w tej materii przez Prezydenta Miasta Krakowa, w skutek czego organ błędnie ustalił, że przedmiotowa dla postępowania nieruchomość zajęta została przez pas drogowy drogi publicznej, 2. naruszenie art. 78 § 1 i 136 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z uchwały Rady Miasta Krakowa, z której wynika zaliczenie "drogi" konsumującej przeważającą część przedmiotowej dla postępowania nieruchomości do kategorii dróg publicznych oraz pisma, w którym zwrócono się do Rady Miasta Krakowa i Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie stosownej opinii i samej opinii wydanej w tej materii, mimo stosownego wniosku odwołujących się w tym przedmiocie, 3. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny okoliczności czy przedmiotowa dla postępowania nieruchomość stanowi pas drogowy drogi publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, 4. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, a to przez niewskazanie dowodów, na których organ oparł się celem ustalenia, że przedmiotowa dla postępowania nieruchomość stanowi pas drogowy drogi publicznej oraz powodów, dla których odmówił wiarygodności dowodom przedłożonym przez odwołujących się wraz z pismem z dnia 15 maja 2017 r., 6. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że przedmiotowa dla postępowania nieruchomości zajęta jest przez pas drogowy drogi publicznej, choć w rzeczywistości nieruchomość ta nie stanowi pasa drogowego takiej drogi. Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji o zwrocie na rzecz skarżących udziału w wysokości 2/4 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. zawezwanie właściwej miejscowo ze względu na położenie nieruchomości rady gminy - Rady Miasta Krakowa - do przedłożenia Sądowi uchwały, z której wynika zaliczenie "drogi" konsumującej przeważającą cześć przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminnych oraz do przedłożenia przez nią pisma, w którym zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie stosownej opinii i przedłożenie przez Radę Miasta Krakowa samej opinii wydanej w tej materii przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych, z ostrożności zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, kontestując ustalenie organów, że działka nr [...] jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Skarżący podkreślili też, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położenia działki nr [...] był sporządzany ponad rok po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...]. Skarżący zawarli obszerną analizą postanowień planu miejscowego. Wskazali na charakter planu jako prawa powszechnie obowiązującego, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych. Podkreślili niewykazanie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 u.d.p. Odnośnie wskazywanego przez organy braku możliwości jakiegokolwiek cywilnoprawnego obrotu drogami publicznymi, czy też szerzej nieruchomościami pod nie zajętymi, podnieśli, że same organy wskazały na umowę użyczenia z Krakowskim [...] w Krakowie. Podniesiono, że sam fakt ujęcia jakiejś działki w zamierzeniu inwestycyjnym uregulowanym specustawą drogową nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta zostanie skonsumowana na cele, dla których ustawę tą uchwalono. Wskazali, że o ile nieruchomość nie została zajęta pod budowę drogi publicznej - wówczas możliwe jest orzeczenie jej zwrotu. Ponadto sama decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] obarczona jest poważnymi wadami prawnymi. Wskazano na art. 11c specustawy drogowej. W tym kontekście skarżący zarzucili naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 28 K.p.a., jako że N. i D. K. byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...], bowiem wydanie tej decyzji jak przyznaje sam Wojewoda - oznaczało dla nich utratę możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem przedmiot postępowania dotyczył bezpośrednio ich interesu prawnego. Przywołali art. 136 ust. 2 u.g.n. podnosząc, że podjęcie decyzji o realizacji inwestycji drogowej konsumującej powierzchnię przedmiotowej nieruchomości / budowy c. , było w sposób oczywisty niezgodne z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Podnieśli, że w chwili wydania decyzji nr [...] (ale i w chwili wpłynięcia stosownego wniosku - a to 30 lipca 2010 r.) spełnione były już przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego zmaterializował się obowiązek gminy względem spadkobierców poprzednich właścicieli, o którym mowa w 136 ust. 2 u.g.n., którego gmina zaniechała. N. i D. K. nigdy nie zostali zaliczeni do kategorii stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...]. Zmaterializowała się zatem przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...], wynikająca z 145 § 1 § 4 K.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 9 stycznia 2017 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i decydującą o kształcie tego rozstrzygnięcia ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i stwierdza, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Na wstępie należy stwierdzić, że z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 5 listopada 2010 r. znak: [...] utrzymaną w mocy przez Wojewodę 6 lipca 2011 r. znak: [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej opisanej powyżej, która polegała na obejmującym znaczny obszar układzie komunikacyjnym dróg i miejsc parkingowych przewidzianych do obsługi C. . Powyżej wskazana decyzja nr [...] określiła linie rozgraniczające terenu drogi obejmującego m.in. całą przedmiotową działkę nr [...], co jednoznacznie wynika z sentencji decyzji (s. 2 decyzji, k. 132 akt I instancji). W sprawie nie było też sporne, że podjęcie decyzji o realizacji inwestycji drogowej / budowy c. , było w sposób oczywisty niezgodne z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Prawidłowość tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest również kwestionowana przez skarżących. Trzeba tu wskazać, że organy w sprawie jako podstawę prawną wydanych decyzji wskazały dwie samodzielne i wystarczające podstawy do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, to jest art. 2a u.d.p. oraz art. 11d ust. 9 specustawy drogowej. Warto wyjaśnić, że specustawa drogowa ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z treścią art. 1 specustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa normuje zatem proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego też specustawa stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2009, s. 286). Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Specustawa nie zawiera też bezpośredniego odesłania do u.g.n., w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. - w sprawach nieuregulowanych w ustawie (specustawie drogowej). Specustawa drogowa w art. 23 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Odsyła zatem do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W specustawie drogowej brak jest zatem regulacji umożliwiających zwrot nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia) zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie, które go uniemożliwiają. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (res extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób ?zycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Ponadto, zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. (por. m.in. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01, powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nawet w sytuacji zbędności nieruchomości względem celu wywłaszczenia nie jest możliwy jej zwrot, gdy stanowi ona drogę publiczną. Jak wskazano wyżej, przepisy specustawy drogowej wykluczają możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W myśl art. 11d ust. 5 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...) oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. W myśl ust. 9 art. 11d z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei ust. 10 tego przepisy stanowi, że czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Trzeba podkreślić, że ww. przepisy (art. 11d ust. 9 w zw. z ust. 5) wyznaczają moment, z którym niemożliwy jest obrót, a zatem i zwrot nieruchomości, nie wskazując przy tym terminu końcowego. Należy zatem powyższą regulację interpretować w ten sposób, że zakaz ten obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zaś czynność prawna (w tym również decyzja o zwrocie nieruchomości) dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (por. np. wyroki: WSA w Warszawie z 1 marca 2012 r., sygn. akt SA/Wa 1305/11 oraz WSA w Krakowie: z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1798/11 i z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1683/14). Nie może budzić wątpliwości, że wydana na podstawie specustawy drogowej decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wyklucza zwrot nieruchomości nią objętej, w sytuacji gdy decyzja ta ma przymiot ostateczności. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną, zawartą w art. 2 pkt 11 u.g.n., w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14 (ONSAiWSA 2017/5/91). Skoro zatem sporna działka została objęta decyzją zezwalającą na realizację układu ulic, która w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z 31 lipca 2017 r. posiadała przymiot ostateczności, brak było podstaw i możliwości do jej zwrotu w trybie przepisów działu III, rozdziału VI u.g.n. Trzeba przypomnieć, że nikt poza Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Jak wskazał w ww. wyroku NSA, zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (por. M. Wolanin: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 135). Skoro objęta postępowaniem nieruchomość jest objętą decyzją ostateczną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie jest możliwym jej zwrot poprzedniemu właścicielowi niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. niezależnie od tego w jaki sposób doprowadzono do takiego stanu rzeczy. Nie mogły odnieść zatem zamierzonego skutku zarzuty obejmujące słuszne wywody skargi dotyczące tego, że: - sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego winien oddawać dokonane i projektowane zmiany przeznaczenia terenu skonsumowanego przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a później objętego działaniami planistycznymi gminy; - zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.); - w chwili wydania decyzji nr [...] i w chwili wpłynięcia wniosku z 30 lipca 2010 r. spełnione były przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Trzeba uwypuklić, że ocena prawidłowości postanowień planu, czy też ważności umowy użyczenia zawartej z Krakowskim [...] w kontekście art. 13 u.g.n., nie mieści się w zakresie niniejszej sprawy, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i ww. kwestie nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie. Poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej znajduje się również problem ewentualnych przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] (art. 145 § 1 § 4 K.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej). Należy podkreślić, że ocena wystąpienia przesłanek wznowienia może być zbadana jedynie przez organ właściwy, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postępowania, które jest jednym z możliwych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z uwagi na fakt, że samodzielną i wystarczającą negatywną przesłanką - podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców - jest art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty dotyczące art. 2a u.d.p. oraz ustaleń, czy na działce nr [...] zrealizowano drogę publiczną, czy też wewnętrzną. Z kolei zarzut naruszenia art. 136 ust. 2 u.g.n. nie jest zasadny, z mocy art. 2 u.g.n., który stanowi, że ustawa ta nie może naruszać innych ustaw, dotyczących gospodarki nieruchomościami, a taki charakter ma specustawa drogowa. Zatem nie zmaterializował się obowiązek gminy względem spadkobierców poprzednich właścicieli, o którym mowa w 136 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych trzeba wskazać, że Sąd nie stwierdził uchybienia art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 ani art. 136 K.p.a. Z kolei naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności poprzez niewyczerpujące odniesienie się do zarzutów odwołania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Końcowo należy wskazać, że mając na uwadze przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu. Zgodnie z powołanym art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takich zaś wątpliwości Sąd nie nabrał przy rozstrzyganiu tej sprawy. Powyższa regulacja stanowi wyjątek od wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady, zgodnie z którą sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzanie dowodu z dokumentu nie może w żadnej mierze służyć uzupełnieniu przez sąd materiału dowodowego ani akt sprawy, lecz wyłącznie ocenie zupełności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy. Warto też odnotować, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09) Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.