II SA/Kr 1281/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 lipca 2025 r., znak SKO-ZP-415-174/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z 30 kwietnia 2025 r. znak BUA.6730.205.2024, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 w związku art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia 15 grudnia 2024 r. (data wpływu 18 grudnia 2024 r.), uzupełnionego i skorygowanego w dniu 28 stycznia 2025 r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego planowanej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, polegającego na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, planowanego na: działce ew. nr [...] położonej w miejscowości L. - ze względu na nie spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust.1. pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. S. P. złożył do organu I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wnioskodawca w piśmie do organu I instancji z 10 lutego 2025 r. wskazał, że projektowany budynek mieszkalny na działce ew. nr: [...] położonej w miejscowości L. będzie funkcjonalnie związany z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, oraz że aktualnie prowadzona przez niego zabudowa zagrodowa stanowi budowlę z roku 1948, a jej bardzo zły stan według niego nie nadaje się do bezpiecznego i funkcjonalnego użytku. Do pisma załączono zdjęcia aktualnego stanu istniejącego budynku. Opisaną na wstępie decyzją z 30 kwietnia 2025 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy wskazując, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w Rozdziale V u.p.z.p. W związku z faktem, że wniosek dotyczył zabudowy zagrodowej w pierwszej kolejności organ rozważył, czy dla inwestycji objętej wnioskiem można zastosować zwolnienie, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. zwolnienie z warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ustalono, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie B. T. wynosi ok. 1,31 ha, a wielkość gospodarstwa rolnego, jakim dysponuje wnioskodawca, wynosi wg deklaracji zawartej we wniosku 1,5985 ha. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. warunku "dobrego sąsiedztwa" nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ I instancji wskazał, w oparciu o obecny adres zamieszkania wnioskodawcy, że istniejące tam zabudowania gospodarcze usytuowane na działce ew. nr [...] stanowią faktyczne zaplecze prowadzonego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora, a istniejący budynek mieszkalny zaplecze mieszkalne dla rolników prowadzących wskazane we wniosku gospodarstwo rolne. Jednocześnie Wójt wskazał, że stan techniczny istniejących zabudowań zlokalizowanych na działce ew. nr [...] w żaden sposób nie wskazuje na ich dekapitalizację uzasadniającą zasadność realizacji nowej zabudowy z wykorzystaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. zwolnienia z warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organ I instancji nie zgodził się z przekazaną przez wnioskodawcę informacją, że całość zabudowy stanowi budowlę z 1948 r. i jest w bardzo złym stanie technicznym. Wprawdzie fotografie przedstawiające starą część zabudowań gospodarczych potwierdzają konieczność ich remontu, jednak pozostała część zabudowań gospodarczych, a przede wszystkim budynek mieszkalny jednorodzinny, są w dobrym stanie technicznym. Zdaniem organu we wniosku nie wykazano zatem funkcjonalnego związku planowanego przedsięwzięcia z potrzebami prawidłowego zorganizowania gospodarki rolnej w ramach prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, ponieważ budowa w ramach tego samego gospodarstwa kolejnego budynku mieszkalnego w oddaleniu o prawie 1 km od istniejącego miejsca zamieszkania i istniejącej zagrody, nie może być uznana za służącą zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził analizę w zakresie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W jej wyniku stwierdzono, że potencjalna zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją znajduje się w odległości ok. 360 m od granic terenu objętego wnioskiem, w sąsiedniej wsi G. D., a więc poza zasięgiem obszaru analizowanego, w odległości wykluczającej możliwość uznania ją za działkę sąsiednią w stosunku do działki objętej wnioskiem. Sam obszar wyznaczono w odległości ok. 60 m od granic terenu inwestycji. Działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie terenów otwartych-rolniczych, w oderwaniu od istniejącej zabudowy zarówno wsi L. jak i bliżej usytuowanych zabudowań wsi G. D.. Jednocześnie analiza w zakresie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wykazała zdaniem organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony warunek dotyczący zapewnienia dostępności komunikacyjnej do terenu inwestycji. Pomimo, iż działka objęta wnioskiem przylega do drogi wewnętrznej odpowiadającej działce ew. nr [...], działka ta nie posiada prawnie uregulowanego połączenia z drogą publiczną. Końcowo organ I instancji wskazał, że z uwagi na istniejące uwarunkowania urbanistyczne i prawne, tj. niespełnienie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. zobowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca podniósł argumenty popierające jego zdaniem stanowisko o konieczności kwalifikacji spornej inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Po pierwsze podkreślił, że inwestycja objęta wnioskiem pozwala na zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. T. i dzięki temu uprawnia do niestosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Po drugie stwierdził, że organ I instancji nie wykazał w sposób dostateczny i poparty dowodami, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki funkcjonalnego związku z istniejącym gospodarstwem, podkreślając jednocześnie istnienie w jego ocenie takiego związku opartego na poprawie logistyki, bezpieczeństwa i efektywności pracy. Po trzecie podniósł zarzut bezzasadności przeprowadzonej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego, zakwalifikowanego przez organ I instancji jako zaplecze mieszkalne dla rolników prowadzących wskazane we wniosku gospodarstwo rolne. Skarżący podał, że gospodarstwo, które prowadzi, zostało przez niego odziedziczone, a on sam nie korzystał jak dotąd ze zwolnienia przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Po czwarte skarżący zarzucił, iż organ naruszył art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej "K.p.a.", dokonując oceny kwalifikacji inwestycji jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomimo iż zakresem wniosku skarżący objął wyłącznie chęć inwestycji będącej zabudową zagrodową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 30 lipca 2025 r., znak SKO-ZP-415-174/2025, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję Wójta z 30 kwietnia 2025 r. Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Organ odwoławczy w przeważającej części powtórzył argumenty organu I instancji i uznał ich zasadność. Wskazał w szczególności, że gospodarstwo rolne musi być związane z zabudową zagrodową stanowiącą przedmiot postępowania, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, albowiem zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej wraz z zabudowaniami gospodarskimi istnieje już w innym miejscu oddalonym o około 1 km od terenu objętego wnioskiem (działka nr [...]). Innymi słowy, pod adresem ul [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, który wraz z zabudowaniami gospodarczymi stanowi na działce ew. nr [...] siedlisko rolnicze i przynależy do przedmiotowego gospodarstwa rolnego, składającego się z uprawianych działek rolnych należących do wnioskodawcy. Organ II instancji stwierdził, że istniejące zabudowania gospodarcze usytuowane na działce nr [...] stanowią faktyczne zaplecze prowadzonego gospodarstwa rolnego, a istniejący budynek mieszkalny - zaplecze mieszkalne dla rolników prowadzących wskazane we wniosku gospodarstwo rolne. Tym samym planowana zagroda stanowiłaby już kolejną zagrodę wnioskodawcy, co w sposób oczywisty nie ma żadnego uzasadnienia dla skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwalniającego z obowiązku spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium przyznało, że o ile można przyjąć, że planowany w ramach przedmiotowej inwestycji budynek gospodarczy może mieć ścisły związek z potrzebami tegoż gospodarstwa, o tyle budowa w ramach tego samego gospodarstwa kolejnego budynku mieszkalnego w oddaleniu o niemalże 1,0 km od istniejącego miejsca zamieszkania i istniejącej zagrody, nie może być uznana za służącą zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. Wnioskodawca na terenie gminy posiada już zabudowania stanowiące bazę mieszkalno-gospodarczą prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, zaś planowane usytuowanie nowej zabudowy wobec istniejącego już zaplecza mieszkalno-gospodarczego prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie będzie stanowić zorganizowanej całości gospodarczej. Brak jest zatem możliwości odstąpienia od stosowania reguł określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie należy traktować rozszerzająco. Przywołując tezy z wyroków sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Planowana zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie ten związek niewątpliwie nie zachodzi, bowiem zabudowa siedliskowa, stanowiąca adres zamieszkania wnioskodawcy, znajduje się w miejscowości L. przy ul. [...] Kolegium wskazało na słuszność przeprowadzonej przez organ I instancji analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powołując się na występujący w orzecznictwie pogląd, według którego niespełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może pozbawiać ich automatycznie możliwości ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W dalszej części organ II instancji wskazał na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego (front działki o szerokości ok. 19 m) i oceny niewystępowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczył jednak, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, w związku z czym ocena organu I instancji w tej kwestii była nieprawidłowa i przedwczesna. Teren inwestycji przylega bowiem do drogi wewnętrznej skomunikowanej z drogą publiczną. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności, iż: 1) droga ta przebiega po różnych działkach, w tym prywatnych i na znacznej części swojej długości nie pokrywa się z przebiegiem drogi stanowiącej działkę drogową składającą się z działek nr [...] i [...] (droga wewnętrzna biegnąca w kierunku osiedla S. i drogi publicznej [...] L. S. 2) droga biegnąca w kierunku południowym i drogi powiatowej [...] B. D. - B. T. także na znacznej części nie pokrywa się z przebiegiem drogi stanowiącej działkę drogową; nie mogą na etapie ustalania warunków zabudowy stanowić o braku spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Okoliczności te byłyby przedmiotem oceny na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał przebieg użytku "dr" wyznaczonego ewidencyjnie za spełniający warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe organ II instancji skonstatował, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zatem analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało przeprowadzić z zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagającym m.in. spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Warunek ten nie został spełniony, co wynika z ustaleń analizy, które nie budzą wątpliwości. Z tych względów konieczne stało się wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji Kolegium z 30 lipca 2025 r. S. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego: a) poprzez zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., kiedy to wnioskodawca złożył wniosek o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy planowanej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, co zostało wskazane w odwołaniu, b) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie – zgodnie z wnioskiem skarżącego, który spełnił ustawowe przesłanki wydania decyzji dotyczącej ustalenia warunków planowanej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na podstawie ww. przepisu, tj. posiada gospodarstwo rolne przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. T.; 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) niezastosowanie odpowiednio art. 7 i art. 77 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiącą istotny komponent zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowiącego oraz stosowanego przez nie prawa, wraz ze stanowiącą emanację zasadą prawa obywatela do dobrej administracji - w świetle w której to zasady, każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej, a nie tylko podejmowane w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego unormowanego w K.p.a., powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy - przez nierozpatrzenie wniosku skarżącego zgodnie z jego treścią, tj. prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący zwykłych obiektów budowlanych, który wyklucza przepis dotyczący zabudowy zagrodowej, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czym organy administracji I i Ii instancji prowadziły postępowanie administracyjne nie w granicach i nie na podstawie prawa, b) art. 8 § 1, art. 10, art. 12 § 1, art. 24 § 1 pkt 5, art. 35 § 1, 2, 3, art. 75, art. 76 oraz art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na ustaleniu, że skarżący nie wykazał funkcjonalnego związku planowanego przedsięwzięcia z potrzebami prawidłowego zorganizowania gospodarki rolnej w ramach prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego, a posiadana działka siedliskowa eliminuje możliwość ustalenia warunków zabudowy z wykorzystaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy obu instancji błędnie ustaliły, że wnioskodawca (skarżący) nie wykazał funkcjonalnego związku planowanego przedsięwzięcia z potrzebami zorganizowanej ciągłości gospodarczej, c) art. 107 § 3 K.p.a. przez organ I instancji w zakresie błędnego uzasadnienia decyzji, a także błędnego uzasadnienia decyzji organu II instancji, bowiem uzasadnienie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonych zdjęć istniejącego budynku gospodarczego na okoliczność wykazania jego złego stanu technicznego oraz zrzutów z geoportalu działek, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego na okoliczność, iż wszystkie działki skarżącego znajdują się blisko dz. ew. [...], przez co stanowią funkcjonalną całość gospodarstwa rolnego, 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z 30 kwietnia 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono błędną analizę przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie i wskazano na fakt kwalifikowania się planowanej inwestycji jako wyjątku ujętego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zaakcentowano w szczególności zagadnienie związku funkcjonalnego planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem wskazując, że działalność rolnicza skarżącego zlokalizowana jest wokół działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] oraz [...], natomiast w obrębie działki, na której posadowiony jest dom mieszkalny wraz zabudowaniami gospodarczymi przy ul. [...] w L., skarżący nie posiada żadnych innych działek rolnych. To właśnie aktualne położenie zabudowań mieszkaniowo-gospodarczych przy ul. [...] w L. nastręcza mnóstwo problemów skarżącemu, albowiem aby dostać się na swoje ww. działki gdzie prowadzi działalność rolniczą, musi przejechać ok. 6 km drogą powiatową przez os. S. i os.. . Organy błędnie ustaliły, że odległość istniejących zabudowań od działek wynosi zaledwie ok. 1 km. W linii prostej być może znajduje się taka odległość niemniej jednak skarżący nie ma możliwości przejazdu czy też przegonu bydła w linii prostej ciągnikiem z uwagi na ukształtowanie terenu. Przywołano także orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na konieczność wykładni dynamicznej związania gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową, przekładając je na realia przedmiotowej sprawy. Wskazano, że zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Skarżący zaprzeczył, że zabudowania przy ul. [...] w L. są w bardzo dobrym stanie technicznym, czemu jego zdaniem przeczą dołączone do skargi zdjęcia zabudowań gospodarczych. Jeżeli chodzi o zabudowanie mieszkalne skarżący wskazał, że budynek jest starym budynkiem drewnianym, który z uwagi na zły stan techniczny kilkanaście lat temu został poddany termoizolacji. Nie zmienia to jednak faktu, że w środku mieszkania są nadal wykonane z drewna i jest w złym stanie technicznym. Niemniej jednak, zdaniem skarżącego, organy w sposób wykraczający poza zakres wniosku dokonywały ustaleń stanu istniejących zabudowań mieszkalno-gospodarczych przy ul. [...] w L.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i twierdząc, że zarzuty sformowane przez skarżącego nie maja uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Kolegium utrzymująca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Wójta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zagrody siedliskowej, ze względu na fakt posiadania już siedliska przez wnioskodawcę. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego. Ustalenia organów w tym zakresie, biorąc pod uwagę skorygowane przez organ II instancji stanowisko odnośnie dostępu do drogi publicznej, w pełni odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości. Bezsporne w sprawie było, że skarżący prowadzi obecnie gospodarstwo rolne o powierzchni łącznej ok. 1,5985 ha. Wielkość przedmiotowego gospodarstwa przekracza zatem średnią wielkość gospodarstwa w gminie (ok. 1,31 ha). Nie było również przedmiotem sporu, że w zakres gospodarstwa rolnego skarżącego wchodzi działka nr [...] w L., na której mieści się budynek mieszkalny zamieszkały przez skarżącego. Jednocześnie elementem wniosku skarżącego nie było przeniesienie siedliska (likwidacja w jego obecnej lokalizacji). Wbrew również zarzutom skargi organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uczynił zadość wymogom z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dokonując swobodnej, ale nie dowolnej oceny wystarczająco zebranego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Istotną sporną okolicznością, a przy tym rozstrzygającą w niniejszej sprawie, była kwestia, czy objęty wnioskiem budynek mieszkalny winien mieć status siedliska w ramach prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego, a także wynikające z tego faktu skutki. Skarżący nie kwestionował istotnych ustaleń stanu faktycznego, poza stanem technicznym istniejących zabudowań, a prawne jego konsekwencje. W tak zarysowanym sporze rację ma organ odwoławczy. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przypomnieć trzeba, że w stanie prawnym na chwilę orzekania przez organy w niniejszej sprawie podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego były miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których zadaniem było kompleksowe i spójne kształtowanie ładu przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że każdorazowo kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki, jak art. 61 ust. 4 u.p.z.p., powinny być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Co do zasady jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warto zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie rozważeniu podlega właśnie wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa. W pierwszej kolejności należy wskazać, jak zgodnie podnosiły strony, na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Stwierdzić trzeba, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie bowiem z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. II OSK 672/13 – powołane orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba tu podkreślić, że zabudowa zagrodowa jest całkowicie odmiennym od zabudowy jednorodzinnej rodzajem zabudowy, charakterystycznym dla gospodarstw rolnych. Słusznie też organy przyjęły, że nie można pominąć, iż jednym z istotnych cech gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez decydującego znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma bowiem znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, ani czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest natomiast ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17, LEX 2395630). Wobec powyższego w każdej sprawie tego typu konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Zauważyć należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., sygn. III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (por. także uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., sygn. III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8). Z kolei pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy wykładać jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo. Wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2674/17, LEX nr 2504657). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie uprawnia rolnika do wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej, w ramach której istnieje już budynek mieszkalny. Trafnie również wytknął organ odwoławczy organowi I instancji, że pochopnie stwierdził brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tym zakresie uzasadnienie decyzji I instancji narusza prawo, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentacji skarżącego należy zauważyć, że sama poprawa logistyki, bezpieczeństwa i efektywności pracy przez wzniesienie nowego budynku mieszkalnego w innej części gospodarstwa, którego to efektu w jakimś stopniu Sąd nie kwestionuje, nie zmienia faktu, że obecnie skarżący nadal używa działki nr [...] jako części rozproszonego gospodarstwa rolnego, co przesądza o charakterze mieszczącego się na nim domu mieszkalnego jako siedliska. Dopóki skarżący mieszka na jednej z działek należących do gospodarstwa, na pozostałych działkach należących do gospodarstwa może wznosić potrzebne budynki gospodarcze, a nie mieszkalne. Nie odgrywa przy tym istotnej roli kwestia, czy gospodarstwo, które prowadzi skarżący, zostało przez niego odziedziczone, a ze zwolnienia przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie korzystał skarżący, a jego poprzednicy prawni. Istotny jest obecny stan faktyczny sprowadzający się do faktu, że rolnik mieszka w budynku mieszkalnym na jednej z działek należących do gospodarstwa rolnego. Dopóki działka i budynek mieszkalny są funkcjonalną częścią gospodarstwa rolnego należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe rolnika prowadzącego przedmiotowe gospodarstwo rolne zostały już w ramach tegoż gospodarstwa zaspokojone i wykluczone jest zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. O ile co do zasady fakt dysponowania np. szeregiem nieruchomości lokalowych, w których można realizować potrzeby mieszkaniowe, nie wyłącza możliwości zabiegania o zabudowę siedliskową związaną funkcją z gospodarstwem rolnym, to jednak położenie domu mieszkalnego na terenie deklarowanym i używanym jako część gospodarstwa rolnego, już taką możliwość wyłącza. Nie może mieć tu decydującego znaczenia, że obecnie zamieszkały budynek mieszkalny nie spełnia oczekiwań skarżącego, w tym co do jego stanu technicznego. Chociaż bowiem jak najbardziej dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, to warunkiem zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest nieprzekroczenie sumarycznie w ramach gospodarstwa pułapu jednego budynku mieszkalnego. Sąd nie kwestionuje argumentacji skarżącego, że planowane zamierzenie inwestycyjne mogłoby usprawnić logistykę oraz zwiększyć bezpieczeństwo i wydajność prowadzonej działalności rolniczej. Możliwość np. magazynowania płodów rolnych w pobliżu projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...], bez każdorazowego przewożenia ich na działkę nr [...] (odległość poniżej 800 m w linii prostej, ponad 2 km drogami, w tym wewnętrznymi), można ocenić jako znajdujące gospodarcze, ekonomiczne i praktyczne uzasadnienie. Wobec jednak posiadania już przez skarżącego siedliska (budynku mieszkalnego w gospodarstwie rolnym), powyższa kwestia w żaden sposób nie może wpłynąć na stwierdzenie zaistnienia przesłanek zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W tym zakresie błędnie skarżący zarzucił, że organy w sposób wykraczający poza zakres wniosku dokonywały ustaleń stanu istniejących zabudowań mieszkalno-gospodarczych przy ul. [...] w L.. Jak bowiem wyżej wykazano, istnienie tego budynku jako rzeczywistego centrum zamieszkania rolnika determinuje negatywne załatwienie jego wniosku. Z kolei potencjalne stwierdzenie przez organ stanu technicznego uniemożliwiającego zamieszkiwanie mogłoby otworzyć drogę do uwzględnienia wniosku. Nie można zaakceptować poglądu skarżącego, że w chwili gdy rolnik stwierdzi suboptymalne położenie swojego budynku mieszkalnego względem pozostałej części gospodarstwa, ma prawo do wybudowania drugiego budynku mieszkalnego w dogodniejszej lokalizacji. Sama tylko okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie może stawiać inwestorów w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów. Rolnik nie ma prawa do uzyskania zgody w oparciu o uprzywilejowanie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zabudowę dla kilku siedlisk (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr 837/15). Organ odwoławczy trafnie zatem stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można było odstąpić od stosowania reguł określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przechodząc do kwestii rozpatrywania przez organy wniosku inwestora przez pryzmat spełnienia zasady ogólnej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co począwszy od odwołania skarżący konsekwentnie postrzega jako wykraczające poza jego wniosek, Sąd stwierdza, że zagadnienie to nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie kwestionując faktu, że to wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy jest dysponentem zakresu wniosku, należy dostrzec, że w typowej sytuacji inwestorom chodzi przede wszystkim nie o konkretny, taki czy inny tryb ustalania warunków zabudowy, a o merytoryczną, pozytywną treść decyzji. Tymczasem skarżący z dużą determinacją zwalcza dodatkową próbę organów pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku, zakończoną jednak decyzją odmowną ze względu na nieistnienie jakiejkolwiek sąsiedniej zabudowy. Sąd stwierdza, że organy prawidłowo oceniły analizę architektoniczno-urbanistyczną znajdującą się w aktach sprawy, jako wykonaną przez osobę do tego uprawnioną, spełniającą wymogi określone w stosownych przepisach, w szczególności prawidłowo określającą obszar analizowany w sposób opisany w pierwszej części uzasadnienia. Organy trafnie wskazały, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie może być mowy o kontynuowaniu funkcji i formy zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Skoro ewidentne było niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 4, a także ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest potrzebne ani celowe analizowanie zaistnienia pozostałych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze, tj. wnioski "o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonych zdjęć istniejącego budynku gospodarczego na okoliczność wykazania jego złego stanu technicznego oraz zrzutów z geoportalu działek, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego na okoliczność, iż wszystkie działki skarżącego znajdują się blisko dz. ew. [...] przez co stanowią funkcjonalną całość gospodarstwa rolnego". Sąd bowiem wskazuje, że stan techniczny istniejącego budynku gospodarczego nie ma żadnego wpływu na legalność rozstrzygnięcia organu, a zrzuty z geoportalu, których nota bene skarżący nie dołączył, nie są dowodem w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ II instancji podnoszonych w skardze przepisów K.p.a. i u.p.z.p. Nota bene naruszenie części wskazanych w zarzutach przepisów w ogóle nie zostało przez skarżącego uzasadnione, np. wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.