II SA/Kr 1282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi sprawy ze skargi Klubu Sportowego "[...] " w K. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Gminy Miejskiej K. postanowienia z dnia 18 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta K. , działając z urzędu, decyzją nr [...] z dnia 14 czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 18, art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2010 r. nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. póz. 267) orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,1670 ha i [...] o pow. 0,0144 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna P. objętą księgą wieczystą nr [...] stanowiącą własność Gminy K. , na rzecz Klubu Sportowego [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu odwołania Klubu Sportowego [...] , decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r. znak [...], działając na podstawie art. 46 i art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2010 r. nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Skargę na ww. decyzję SKO w K. złożył Klub Sportowy [...] z siedzibą w K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 2013 r. znak:[...] . w całości z uwagi na zajście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu l instancji wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, i 6 i art. 210 ust.1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych niepodlegających rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca wniosła też "względnie" o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 2 grudnia 2013 r. Gmina Miejska K. wniosła o dopuszczenie jej jako właściciela nieruchomość obejmującej działki nr [...] o pow. 0,1670 ha i [...] o pow. 0,0144 ha, obręb [...] jednostka ewidencyjna P. objętej księgą wieczystą nr /[...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika (wniosek i zał. k. [...] akt sądowych). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że rozstrzygnięcie sądu dotyczyć będzie nie tylko prawa użytkowania przysługującego skarżącemu, lecz równocześnie dotyczyć będzie prawa własności gminy. W odpowiedzi na ww. wniosek strona skarżąca wniosła o jego oddalenie. Wskazała, że jednostka samorządu terytorialnego, która wydała decyzję w określonej sprawie w pierwszej instancji nie może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na wydaną decyzję (pismo procesowe z dnia 12 grudnia 2013 r. k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy miejskiej K. uznając, że powierzenie organowi gminy - Prezydentowi Miasta K. właściwości do podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie wyłączyło możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (opubl. m.in. wONSA nr 4/2003, póz. 115). W uzasadnieniu prawnym ww. uchwały podniesiono: Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p. a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Na przykład: z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, póz. 1299 ze zm.) wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Wystarczy tu wspomnieć, że prowadzenie działalności gospodarczej przez te jednostki podlega licznym rygorom, a jego podstawowym celem nie może być w zasadzie osiąganie zysku. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 także stwierdzone zostało: Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem (...), że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Następnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, powołując się na poczynione ustalenia, że: art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. W sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie tu jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego - także przez sądy administracyjne. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Pomimo zatem stwierdzenia, że wykładnia zaskarżonych przepisów (art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze ze zm.) nie jest jednolita w orzecznictwie sądowym, a zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżone przepisy są zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 33 § 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.