II SA/Kr 1282/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K., C. K. i A. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z 21.01.2020 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późń.zm.) w sprawie dotyczącej samowolnej budowy budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej o wymiarach 3x 5,36m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina W. nałożył na inwestorów: J. K., C. K. i A. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 31.03.2020 r. następujących dokumentów: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opisu określającego zakres i sposób wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi szkicami lub rysunkami oraz w razie konieczności uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami; projektu zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w tym zakresie (...), zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. W uzasadnieniu organ podał, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 29.11.2019 r. ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości R. zostały ustawione dwa obiekty. Będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek nr [...] (oznaczenie na załączniku ) stanowi obiekt w konstrukcji drewnianej o wymiarach 3x 5,36 i wysokości w najwyższym miejscu ok. 3m. Dach jest jednospadowy, nie ma rynien, wody odprowadzane z połaci dachowych bezpośrednio na grunt. Orientacyjną lokalizację zobrazowano na załączniku do protokołu. Obiekt postawiony na gruncie za pośrednictwem betonowych płyt chodnikowych które ułożone są również wewnątrz budynku. Obiekt użytkowany na cele gospodarcze, a nie garażowe jak np. składowanie opału na zimę oraz przybory do użytku codziennego gospodarczo/ogrodniczego. Budynek nr [...] (tzw. blaszak) stanowi przedmiot odrębnego postępowania. J. K. wyjaśniła że blaszak postawiono ok. 2 miesiące a budynek w konstrukcji drewnianej ok. miesiąca przed kontrolą. Nie dokonywano zgłoszenia zamiaru budowy, gdyż J. K. znalazła na stronach internetowych wpisy nadzoru budowlanego, zgodnie z którymi takie obiekty nie wymagają żadnych zezwoleń. W obiektach nie ma żadnych instalacji. Inwestorem była J. K. wraz z rodzicami tj. A. i C. K.. W czasie kontroli stwierdzono ponadto, że wody opadowe z połaci budynku mieszkalnego odprowadzane są za pośrednictwem rur spustowych na teren nieutwardzony własnej działki - nie stwierdzono ich kierowania w sposób zamierzony na tereny działek sąsiednich. Organ odwołał się do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że budowa wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki wdrożenia procedury legalizacyjnej. Nadmienił przy tym, że przedmiotem oceny wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być zgodność tego obiektu z porządkiem planistycznym obowiązującym na danym obszarze. Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślił, że to nie organ nadzoru budowlanego jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie. Dlatego też jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W dalszej treści uzasadnienia postanowienia organ przedstawił brzmienie przepisów § 10 rozporządzenia Ministra Transporty, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczące wymogów jakie powinien spełniać projekt zagospodarowania działki lub terenu. Organ wyjaśnił również, że przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została jeszcze faktycznie zakończona). W takiej sytuacji powstaje obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, zostanie wydana decyzja o rozbiórce przedmiotowego obiektu. J. K., C. K. i A. K. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie, kwestionując zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 9.09.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin do dnia 31.12.2020 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem oceny jest legalność parterowego obiektu budowlanego — budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3x5,36 m i wysokości w najwyższym miejscu ok. 3m. Obiekt postanowiony jest na gruncie za pośrednictwem betonowych płyt chodnikowych, które ułożone są również wewnątrz budynku. Obiekt użytkowany na cele gospodarcze -składowanie opału na zimę oraz narzędzia gospodarczo-ogrodnicze. Powierzchnia zabudowy wynosi ok. 16m2. Wg oświadczenia inwestora obiekt został wybudowany ok. miesiąca przed dokonaniem kontroli z 22.11.2019 r., tj. na przełomie listopada i października 2019 roku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności dokonania zgłoszenia w związku z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, należało stwierdzić, że został wybudowany samowolnie, z naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się do twierdzenia żalących się, że pomieszczenie drewniane nie jest umieszczone na stałym betonowym podłożu, lecz na płytach chodnikowych, organ podkreślił, że nie ustalił sposobu fundowania obiektu, natomiast z załączonych fotografii wynika, że budynek posadowiono na podłożu betonowym. Fakt, że budynek gospodarczy nie posiada głębokich fundamentów w rozumieniu sztuki budowlanej, w świetle utrwalonej doktryny orzeczniczej nie ma znaczenia dla klasyfikacji prawnej dokonanej samowoli budowlanej. Kwestia sposobu fundowania obiektu budowlanego w gruncie ma znaczenie istotne dla oceny, czy sposób utwierdzenia stanowi wystarczające zabezpieczenie obiektu dla przeciwstawienia się działaniu obciążeń, m.in. sił poziomych (np. wiatru) i tym samym obiekt nie stanowi zagrożenia dla życia oraz zagrożenia mienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.01.2020 r., sygn. akt. II OSK 526/18). Dalej organ wyjaśnił, że dopuszczalność legalizacji przedmiotu postępowania jest zależna od występowania łącznie dwóch przesłanek określonych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z ustaleniami PINB obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 145MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z zapisami m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest miedzy innymi: Dobudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej i funkcjonalnie z nią związane, w tym: budynki garażowe i gospodarcze - § 24 ust.2 pkt 3 lit. a. Należy wiec uznać, że przedmiot postępowania jest zgodny z m.p.z.p. W kwestii zgodności zaistniałej samowoli budowlanej, z przepisami techniczno-budowlanymi organ wskazał, że odległości przedmiotowego budynku do granic działek sąsiednich spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych ( §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zatem obiekt może podlegać procedurze legalizacji. Organ wskazał przy tym, że nie jest trafne sformułowane w uzasadnieniu postanowienia organu l instancji stanowisko, że organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (analogicznie w trybie art. 49b) nie jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z przepisami planistycznymi. Na poparcie powyższego twierdzenia odwołał się do wyroku z 27.04.2020r. sygn. II OSK 1787/19. Organ zaznaczył, że całe postępowanie legalizacyjne stanowi uprawnienie, a nie obowiązek strony. Uzasadniając zmianę terminu wykonania wymienionych w skarżonym postanowieniu na dzień 31.12.2020 r. organ wyjaśnił, że termin określony przez organ I instancji był zbyt krótki, zwłaszcza zważywszy na stan pandemii. J. K., C. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wskazując, że zaskarżają je w całości. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ ustawa z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) uchyliła art. 30 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego, co oznacza, że w chwili, kiedy strony będą miały obowiązek wykonać nałożony na nie obowiązek będzie on bezprzedmiotowy; - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania stron o zmianach wynikających z nowelizacji o której mowa powyżej; - nieważność przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 zdanie ostatnie k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że w chwili obecnej art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został uchylony na podstawie art. 1 pkt 10 ppkt a ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Wolno stojący parterowy budynek gospodarczy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a w związku z uchyleniem art. 30 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy nie wymaga także zgłoszenia. Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Uzasadniając rażące naruszenie prawa skarżący wskazali, że przedłużając termin wykonania obowiązku dostarczenia dokumentów do 31.12.2020 r. organ nałożył na stronę obowiązek, który nie ma podstawy w obecnie obowiązującym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ wskazał, że nowelizacja prawa budowlanego, wprowadzona przywoływaną w skardze ustawą z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471), weszła w życie w tym zakresie w dniu 19.09.2020 r. Tym samym organ nie mógł zastosować przepisów, które w dniu orzekania jeszcze nie weszły w życie. Niezależnie od powyższego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przepisy prawa budowlanego w brzmieniu po omawianej nowelizacji nie umożliwiłyby realizacji obiektu będącego przedmiotem postępowania bez powinności dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy. Ponadto organ wyjaśnił, że przywoływana ustawa w swych przepisach przejściowych zawiera zapis, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (art. 25). Brak jest również podstaw do uznania za zasadny podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 9 kpa. W sprawie nie było wątpliwości co do treści normy prawnej, a nowelizacja nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Zarzut skarżących odnośnie wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa jest zarzutem pozbawionym jakichkolwiek podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą skargi jest problem przepisów intertemporalnych i ich znaczenia dla niniejszej sprawy. Skarga nie kwestionuje bowiem oceny organów, iż obiekt budowlany – budynek o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3 razy 5,36 m i wysokości ok. 3 m oraz powierzchni zabudowy ok. 16 m2, mający charakter gospodarczego, postawiony na przełomie października i listopada 2019r. – został wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wymóg ten przewidywał zaś art. 29 ust.1 pkt 2 p.b. Skarga zarzuca natomiast, że obecnie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został uchylony na podstawie art. 1 pkt 10 lit. a ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Wolno stojący parterowy budynek gospodarczy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a w związku z uchyleniem art. 30 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy nie wymaga także zgłoszenia. Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Powyższa argumentacja jest nietrafna i co najmniej niezrozumiała. Prawdą jest, że z dniem 19 września 2020r. wskazana wyżej ustawa uchyliła przepis art.30 ust. 1 pkt 1 p.b.; jednakże dokonała także zmian w art. 29 p.b. Zgodnie zatem z aktualnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, budowa parterowych budynków gospodarczych do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia. Nie jest zatem zrozumiała sugestia skargi, iżby tego rodzaju obiekty nie wymagały obecnie nawet zgłoszenia, gdyż pod tym względem nic się nie zmieniło. Najistotniejsze jednak jest to, że niezależnie od tego, czy i co się zmieniło, nie ma to w istocie żadnego znaczenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że organy procedowały, wydając decyzje w dniach 21 stycznia 2020r. ( organ I instancji) oraz 9 września 2020r. ( organ II instancji). Jak już wspomniano, ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 19 września 2020r., a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (...), do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe (przed dniem wejścia w życie ustawy). Wobec tego zmiana stanu prawnego, nawet gdyby dotyczyła przedmiotowego zagadnienia, nie ma dla podstaw prawnych decyzji żadnego znaczenia. Dodatkowo w skardze podniesiono, że przedłużając termin wykonania obowiązku dostarczenia dokumentów do 31.12.2020 r. organ II instancji nałożył na stronę obowiązek, który nie ma podstawy w obecnie obowiązującym porządku prawnym, tym samym stanowi to rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wynika z treści postanowień organów, obowiązek przedłożenia dokumentów, jak i termin na ich przedłożenie, został wyznaczony w oparciu o art. 49b ust. 2 pkt 1 p.b. W przepisie tym, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonych decyzji, określono, że organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie. Oznacza to, że termin ten miał zostać określony przez organ, nie był on terminem ustawowym. Wobec tego organ I instancji taki termin ustalił, a organ II instancji go przedłużył, do czego był uprawniony w razie dostrzeżenia okoliczności, które za tym przemawiają. Nawiasem mówiąc, taką okolicznością był fakt zaistnienia na terenie kraju stanu pandemii, co wskazał MWINB w uzasadnieniu swojej decyzji. Tak więc Sąd nie dostrzega żadnego naruszenia prawa w tym względzie, a tym bardziej takiego, które miałoby charakter rażącego naruszenia. Z powyższych przyczyn, skoro zarzuty skargi okazały się bezzasadne, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.