II SA/Kr 1282/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 lipca 2025 r., znak: SKO-ZP-415-156/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej E. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r. nr 11/2024 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią handlowo-usługową oraz garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 27 marca 2024 r. nr SKO-ZP-415-33/24 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., sygn. II SA/Kr 785/24 uchylił obie wskazane wyżej decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia 28 maja 2025 roku, nr 48/2025 (znak: [...]) ponownie ustalił na wniosek M. B. warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania E. B. oraz M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Kolegium stwierdziło, że w związku z wiążącymi wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ I instancji sporządził nową analizę urbanistyczno – architektoniczną. Zdaniem organu odwoławczego dowód ten został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem wskazań Sądu. Dalej organ odwoławczy bardzo obszernie omówił sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy (kontynuacja funkcji, linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). Dalej stwierdzono, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] w N.. MZD w piśmie z dnia 1.06.2023 r. pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji inwestycji, na warunkach, które zostały wpisane do decyzji w pkt l.4.b. W zakresie dostępu do infrastruktury technicznej ustalono, że warunki te są spełnione. Decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Określono w niej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dot. granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto integralną część decyzji stanowią wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i tekstowej oraz mapa z zaznaczonym terenem inwestycji i linią zabudowy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. B., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm,, dalej jako "p.p.s.a.") - poprzez niezastosowanie się przez organy I oraz II instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 785/24) w zakresie dotyczącym oceny na temat niespełnienia warunku kontynuacji funkcji przez projektowaną zabudowę mieszkalną wielorodzinną w otoczeniu obiektów o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz usługowej (vide: str. 14-15 uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 11.09.24 r. sygn. II SA/Kr 785/24); 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - poprzez uznanie, iż inwestycja spełnia warunek istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie dostawy wody oraz odbioru i oczyszczania ścieków z terenu inwestycji, w sytuacji gdy ważność warunków wydanych przez [...] Wodociągi Sp. z o.o. wygasła, zaś przedłożona przez inwestora umowa nr [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. (dalej jako "Umowa"): a) obejmuje wyłącznie kwestię odprowadzenia ścieków bytowych, na co wprost wskazuje przekreślenia w tytule umowy fragmentu "o zaopatrzenie w wodę"; b) odnosi się w § 1 Umowy do istniejącego "obiektu budowlanego", a tym samym zapewnia wyłącznie odbiór ścieków z istniejącego na terenie inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie z planowanego przez inwestora budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią handlowo-usługową, których obciążenie będzie o wiele intensywniejsze w zestawieniu z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; 3) § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej jako "Rozporządzenie ustaleniowe") w związku z art. 7, art. 11, art. 15 oraz art, 140 k.p.a. - poprzez błędne określenie parametrów nowej zabudowy, tj. podniesienie wskaźników zabudowy w stosunku do wartości średnich wynikających z analizy urbanistycznej bez uzasadnionej przyczyny, a także ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do przedstawienia stanowiska wyrażonego w analizie urbanistycznej, bez jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów naruszenia § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 4 Rozporządzenia ustaleniowego; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 15 oraz z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 54 ust. 1 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej jako "Rozp. w sprawie oznaczeń") - poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do podniesionego w odwołaniu zarzutu ograniczenia się przez organ I instancji wyłącznie do przepisania § 2 pkt 7 Rozp. w sprawie oznaczeń, bez dokonania jakichkolwiek ustaleń przez organ I instancji w tym zakresie. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Przed rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie wyjaśniono w sposób jasny i jednoznaczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zasadny okazał się zarzut braku zapewnienia dostaw wody oraz odprowadzania ścieków od planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, z których jeden brzmi: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W art. 61 ust. 5 u.p.z.p. z kolei przyjęto, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W aktach administracyjnych na k. 63 znajduje się pismo [...] Wodociągów adresowane do inwestora, datowane na 6 października 2022 r. dotyczące dostawy wody i odbioru ścieków z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym, projektowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N.. Zgoda obejmuje dostawę wody w ilości 8,8 m3 na dobę i odbiór ścieków w tej samej ilości. Opisuje się również techniczne warunki podłączenia wodociągowego. Pismo to jednak nie jest opatrzone jakimkolwiek podpisem, najprawdopodobniej jest to tylko pierwsza strona dłuższego pisma, zatem nie można stwierdzić, czy jest ono kompletne. Nie można wykluczyć, że na dalszych, nie załączonych do akt częściach tego pisma mogą znajdować się jakieś dodatkowe warunki przyłączenia do sieci albo termin ważny owej "promesy". Dalej w aktach administracyjnych na k. 591 zalega umowa w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków dla istniejącego obecnie budynku jednorodzinnego pod adresem N. ul. [...]. W piśmie z 10 kwietnia 2025 r. (k. 589 akt administracyjnych) inwestor stwierdził, że "Spółka nie wydaje więcej warunków przyłączenia do sieci, skoro umowa jest realizowana". Na etapie postępowania sądowego inwestor dołączył pismo [...] Wodociągów z 26 listopada 2025 r., które "dotyczy dostawy wody i odbioru ścieków z budynku wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową nr [...] przy ul. [...] w N.". W piśmie tym stwierdza się: "W odpowiedzi na wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, który wpłynął w dniu 25 listopada 2025 r. w imieniu spółki [...] Wodociągi Sp. z o.o. w N. oświadczam, że dostawę wody i odprowadzenie ścieków z budynku na działce nr [...] w obrębie [...] zapewniamy na podstawie bezterminowej umowy nr (...) z dnia (...). Trzeba zaznaczyć, że pismo Wodociągów z 6 października 2022 r. – o ile byłoby kompletne i nadal pozostawało w mocy – może być uznane za spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Warunku tego nie spełnia jednak ani umowa dotycząca funkcjonującego na tym terenie obecnie domu jednorodzinnego, ani informacja, że dostawa wody i odprowadzanie ścieków obecnie odbywa się w drodze tej właśnie umowy. Potrzeby w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków dla budynku jednorodzinnego oraz wielorodzinnego z częścią handlowo – usługową są odmienne. W ponownie prowadzonym postępowaniu brak ten winien być uzupełniony. Wadliwe okazały się również niektóre ustalenia parametrów przyszłej zabudowy, a wykonana ponownie analiza urbanistyczno – architektoniczna w dalszym ciągu zawiera pewne uchybienia i niedoskonałości. I tak w zakresie kontynuacji funkcji trzeba przypomnieć, że planowana inwestycja przewiduje budowę budynku wielorodzinnego z częścią handlowo – usługową, podczas gdy z analizy już poprzednio wynikało (i nadal jest to aktualne), że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna i usługowa. W wiążącym w tej sprawie wyroku sygn. II SA/Kr 785/24 stwierdzono w tym zakresie: "Co do zgodności funkcji tego zamierzenia z funkcją występującą w obszarze analizy, to wyrażony przez organ pogląd, że funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest kontynuacją funkcji zabudowy jednorodzinnej, ma charakter polemiczny. Co prawda w orzecznictwie taki pogląd niejednokrotnie wyrażano (między innymi w wyrokach powołanych w decyzji), tym niemniej zauważyć należy, że art 61 ust 1 ustawy, nakazuje przyjąć, by wymogi dotyczące określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, były spełnione łącznie. Trudno zaś przyjąć, że w jednolitym obszarze zabudowy jednorodzinnej, w nawiązaniu do kontynuacji funkcji można ustalić wyżej wskazane parametry nowej (planowanej) zabudowy wielorodzinnej, jeżeli występuje tam zabudowa jednorodzinna, która z natury rzeczy ma inne parametry, cechy, wskaźniki kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu, gabaryty czy formę architektoniczną". Jak wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia Sąd nie wykluczył takiej kontynuacji. Nie ma racji skarżąca dopatrując się w wydanym wcześniej wyroku związania organu stwierdzeniem, że zabudowa wielorodzinna na tym terenie nie stanowi kontynuacji funkcji i nie jest dopuszczalna. Sąd jednak podkreślił, że funkcja zabudowy (jednorodzinna bądź wielorodzinna) nie powinna być traktowana odrębnie. Wszystkie wymogi określające nową zabudowę mają być spełnione łącznie – także w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa jednorodzinna ma z natury inne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, inne gabaryty i formę architektoniczną. Na tej podstawie Sąd doszedł do wniosku, że trudno przyjąć, że "w jednolitym obszarze zabudowy jednorodzinnej" w nawiązaniu do kontynuacji funkcji można ustalić wskazane we wniosku parametry. W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestię kontynuacji funkcji sprowadzono do powołania orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzającego, że "dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy wielorodzinnej". Nie stanowi to wykonania przytoczonych wyżej wskazań WSA w Krakowie. Uzasadnienie dla lokalizacji funkcji mieszkalnej wielorodzinnej jako kontynuacji "jednolitej" (jak wskazał WSA) funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej winno nawiązywać do lokalnych warunków urbanistycznych, a nie wyłącznie do wydanych przez sądy administracyjne orzeczeń. Sąd wyraźnie zasugerował również, że parametry przyszłej zabudowy – o ile potwierdzi się kontynuacja funkcji - mają nawiązywać do parametrów istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej. WSA w dalszej części uzasadnienia skrytykował przyjęty wcześniej sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w nawiązaniu do wydanych dla obszaru analizowanego decyzji ustalających warunki zabudowy, zamiast do zabudowy już istniejącej. Autor analizy obniżył wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony wcześniej na poziomie 35% do 30% (przy średniej z obszaru analizowanego na poziomie 22,8%) stwierdzając: "Biorąc pod uwagę przekrój całej badanej zabudowy oraz dotychczasowy przebieg postępowania, uzasadnionym jest wyznaczenie dopuszczalnego udziału powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji o wartości do 30%. Jest to wartość większa jedynie 0 7,2% względem średniego parametru (obniżenie o 5 % względem ustalenia z poprzedniej zaskarżonej decyzji). Jednocześnie nie budzi wątpliwości fakt, że tak ustalony parametr mieści się w istniejącej sytuacji urbanistycznej". Taka argumentacja zdaje się wskazywać, że jej autor próbuje osiągnąć swego rodzaju kompromis pomiędzy oczekiwaniami inwestora a wskaźnikami wyliczonymi jako średnia w obszarze analizowanym. Takie uzasadnienie nie jest jednak wystarczające. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Argument, że podniesienie danego parametru o kilka procent w stosunku do średniej z obszaru analizowanego "mieści się w istniejącej sytuacji urbanistycznej" jest dalece niewystarczający do przyjęcia, że warunek z § 5 ust. 2 rozporządzenia został spełniony. Każde odstąpienie od ogólnej zasady odniesienia się do średniego parametru w obszarze analizowanym powinno być uzasadnione w sposób logiczny i przekonujący. Natomiast jako prawidłowy i zgodny ze wskazaniami WSA należy ocenić sposób ustalenia linii zabudowy w odległości 12 m od krawędzi jezdni drogi publicznej ul. [...]. Nie budzi też wątpliwości sposób ustalenia geometrii dachu. Trzeba też zaakceptować ustaloną szerokość elewacji frontowej, która jest zgodna z wytycznymi zawartymi w § 6 ust. 1 rozporządzenia (średnia szerokość z obszaru analizowanego z tolerancją do 20%). Jak wynika z powyższych rozważań zasadne okazały się niektóre podniesione w skardze zarzuty, dotyczące braku pogłębionych rozważań w zakresie istniejącej i możliwej do zrealizowania zabudowy. Można zgodzić się ze skarżącą, że znaczna część nowej analizy to w istocie tylko polemika z wydanymi wcześniej wskazaniami WSA w Krakowie. Do wyjaśnienia pozostaje też kwestia zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków z planowanego budynku wielorodzinnego z częścią handlowo – usługową. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia w sposób wystarczający wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).