II SA/Kr 1284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.J. F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.J. i F.J. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 1284/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 21 grudnia 2010 roku Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], Prezydenta Miasta K. orzekł o: 1) odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obejmującym "rozbudowę budynku garażowego o klatkę schodową na dz. nr 1 i 2 obr. [...] przy ul. [...] w K", 2) ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obejmującym "nadbudowę o jedną kondygnację z przeznaczeniem na cele biurowe budynku garażowego na dz. nr 1 i 2 obr. [...] przy ul. [...] w K ". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny, w tym poprzez sporządzoną analizę terenu, organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 w/w ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części wnioskowanej inwestycji. Stąd też dla części inwestycji objętej wnioskiem, a obejmującej rozbudowę budynku garażowego o klatkę schodową na dz. nr 1 i 2 . ustalenia warunków zabudowy odmówiono. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli z zachowaniem terminu Państwo M. i F.J. (data odbioru decyzji: 30 marca 2010 r., data złożenia odwołania: 12 kwietnia 2010 r.), podnosząc szereg zarzutów dotyczących wydanej decyzji oraz planowanej inwestycji. Powołując się na wydaną uprzednio w tej sprawie decyzję tut. Kolegium uchylającą decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzili, że organ I instancji nie uwzględnił zaleceń Kolegium zawartych w decyzji uchylającej. W wydanej obecnie decyzji organu I instancji nie określono bowiem konkretnie i jednoznacznie parametrów nowej zabudowy, nie została wyznaczona w załączniku nr [...] linia zabudowy, ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej wykazują sprzeczności, zaś określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu - ustalone nieprecyzyjnie - dopuszczają nadbudowę budynku o dwie, a nie o jedną kondygnację. W ocenie Odwołujących się, planowane zamierzenie nie posiada również dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp ten jest możliwy tylko przez plac manewrowy, który nie jest ciągiem komunikacyjnym. Podniesiono nadto, że zabudowa na dz. nr 2 jest uciążliwa w znacznym stopniu. Odwołujący się zwrócili również uwagę na złożenie wniosku do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. wydanej przez Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zespołu garaży (5 stanowisk) z przełożeniem kabla energetycznego przy ul. [...] w K. na dz. nr 3 obr. [...] (obecnie dz. nr 1 i 2 ) i wskazali: "wg naszej oceny procedowanie w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...].07.1998 r. ma prejudycjalny charakter wobec procedowania w niniejszej sprawie." Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. i F.J. , utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Następnie przytoczono warunki zawarte w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, których spełnienie jest wymogiem wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz okoliczności faktyczne toczącego się postępowania admiistracyjnego, w tym w szczególności czynności jakie zostały wykonane przez organ I instancji, po uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 roku. Następnie Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. W myśl bowiem § 3 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonując weryfikacji rozpatrywanej sprawy w pozostałym zakresie, Kolegium w szczególności stwierdziło, że w obszarze objętym analizą występuje co najmniej jedna działka określona jako sąsiednia zabudowa w sposób, który pozwala na określenie wymogów dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, przy czym pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko sąsiedztwo bezpośrednie, tj. graniczenie działek ze sobą, ale także dalsze sąsiedztwo. Ponadto w analizie uzupełnionej poszerzono ustalenia w przedmiocie cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie parametrów tej zabudowy. W oparciu o przeprowadzone ustalenia w analizie stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem wskaźnik zainwestowania kubaturowego jest najwyższy w obszarze objętym analizą. Stąd też - nie znajdując uzasadnienia dla dopuszczalności jego dalszego zwiększenia - w zaskarżonej decyzji odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia przewidzianego jako rozbudowa budynku garażowego. W załączniku nr 1 do decyzji (pkt [...]) stwierdzono jednoznacznie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może ulec podwyższeniu, tak więc pozostaje na poziomie istniejącym. Zatem inwestycja może być zrealizowana tylko jako nadbudowa budynku w jego istniejącej powierzchni zabudowy, bez dobudowy i rozbudowy. Z kolei w przedmiocie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - które to ustalenia były również kwestionowane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. - w analizie nawiązano do zabudowy z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, zarówno w przedmiocie poziomu okapu, jak i wysokości kalenicy (dz. nr 4, 5, 6, 7 . Wobec odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej części wnioskowanego zamierzenia, która polegać miała na rozbudowie budynku objętego wnioskiem, nie ulega zmianie (poszerzeniu) szerokość elewacji frontowej tego budynku pozostając w wielkości istniejącej, jak również nie zmienia się dotychczasowa linia zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, o czym była mowa wyżej. Z tej racji argumenty zawarte w odwołaniu, a dotyczące nieprawidłowości w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy, nie mogą być zdaniem Kolegium uznane za uzasadnione. Wyjaśniono również - w szczególności z racji zarzutów podniesionych w odwołaniu – kwestię dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że zgodnie z art. 2 pkt 14 w/w ustawy, pod pojęciem "dostępu do drogi publiczne f należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozpatrywanej sprawie dostęp do drogi publicznej ul. [...] w K. jest bezpośredni - jak to stwierdził organ I instancji i co też nie było kwestionowane przez Kolegium przy ocenie całości sprawy dokonanej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że dz. nr 2 przylega bezpośrednio do ulicy, natomiast kwestia istnienia na terenie inwestycji placu manewrowego nie powoduje tym samym pozbawienia terenu inwestycji dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższych wyjaśnień, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej ul. [...] nie został wykazany w sposób wymagany na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji stwierdzić należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany art. 61 ust. l pkt l w/w ustawy wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odpowiedzi na pozostałe zarzuty Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem decyzja taka nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Dodać również należy, że do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest spełnienie warunków wymaganych przez obowiązujące w tym zakresie przepisy, w szczególności cyt. na wstępie art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast warunkiem takim nie jest zgoda Stron postępowania na wydanie decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie, czy objęte wnioskiem inwestora zamierzenie jest dopuszczalne na określonym terenie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy odrębne. Co więcej, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, aniżeli tylko jednemu inwestorowi. Na tym etapie postępowania inwestor nie musi bowiem legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, które objęte są zakresem planowanej inwestycji. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Nie przesądza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. W świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07 - dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art.34. ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wówczas zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Wobec powyższego, okoliczność podnoszona przez Strony odwołujące się, iż wszczęte zostało przed Wojewodą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 lipca 1998 r. dla budowy zespołu garaży na terenie położonym przy ul. [...] w K. , nie powoduje zdaniem Kolegium niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie objętym kwestionowanym pozwoleniem na budowę, a dotyczącym innej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...].08.2010r ([...] wnieśli M. i F.J. , domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu przedstawili okoliczności, które ich zdaniem wskazują na nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. wydanej przez Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zespołu garaży (5 stanowisk) z przełożeniem kabla energetycznego przy ul. [...] w K. na dz. nr 3 obr. [...] (obecnie dz. nr 1 i 2 , a co za tym idzie na brak podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, o których orzekł w niniejszym postępowaniu administracyjnym Prezydent Miasta K. W toku postępowania sądowego, przedłożylli ponadto kopię decyzji Wojewody z dnia [...] września 2010 roku, stwierdzającą nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. oraz zaświadczenie Wojewody z dnia 14 grudnia 2010 roku, z którego wynika, że decyzja Wojewody z dnia [...] września 2010 roku, stała się ostateczna 21 października 2010 roku. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, w szczególności odnośnie zarzutu prejudycjalności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 1998 r. i konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2010 r., odwołujący zwrócili w nim uwagę na fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., załączając jego kopię do odwołania. Ponadto stwierdzili, że ich zdaniem, procedowanie w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...].07.1998 r. ma prejudycjalny charakter wobec procedowania w niniejszej sprawie. W ocenie sądu rozpoznającego skargę, w treści odwołania, (które w myśl art. 128 k.p.a. nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy że wynika z niego, iż strona jest niezadowolona z decyzji), odwołujący złożyli w dorozumianej formie, wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do chwili zakończenia toczącego się przed Wojewodą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Pogląd taki jest tym bardziej uzasadniony, jeśli przeanalizuje się treść skargi (w szczególności str.3), przy czym zaznaczyć należy, że również w skardze wniosek o zawieszenie postępowania nie jest wyartykułowany wprost, gdyż skarżący wskazują, że ich zdaniem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy powinno być zawieszone, a "wniosek strony skarżącej wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..." W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przed wydaniem decyzji, obowiązkiem organu II instancji było formalne rozpoznanie wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Nie rozpoznanie tego wniosku, a jedynie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę, do kwestii braku podstaw do zawieszania postępowania, stanowi w ocenie sądu w składzie rozpoznającym skargę, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu II instancji będzie zatem rozpoznanie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, w kontekście przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przy uwzględnieniu specyfiki niniejszego postępowania administracyjnego, obecnie istniejących okoliczności faktycznych, w tym m.in. przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. oraz aktualnie toczącego się postępowania odnośnie wybudowanych na jego podstawie garaży. Mając zatem na uwadze powyższe, uznając skargę za uzasadnioną, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.