II SA/Kr 1285/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki / spr. / Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] 2005 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2063) oraz art. 104 k.p.a., Starosta K. odmówił A. P. zwrotu działki nr 387/13 oraz części działek nr 506/49, 506/50, 506/53, 506/71 i 506/72, objętych księgą wieczystą Kw [...], a także części działki nr 506/52 objętej księgą wieczystą Kw [...], położonych w obrębie 48 jednostka ewidencyjna [...] w K. Organ wskazał w pierwszej kolejności, iż wnioskowana do zwrotu działka nr 387/7 odpowiada obecnie w operacie ewidencji gruntów działkom nr 387/13 oraz częściom działek nr 506/49, 506/50. 506/52, 506/53, 506/71 i 506/72. Poprzedni właściciel nieruchomości i zarazem wnioskujący o jej zwrot-W. P. zmarł, a spadek nabył w całości A. P., który wniosek podtrzymał. Zawnioskowane do zwrotu działki stanowią własność Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., której prawo ujawniono w księgach wieczystych w dniu [...] 1982 roku. Prowadzone przez Urząd Miasta w latach 1998- 2004 postępowanie w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego nie doprowadziło do zamierzonego celu. Organ pierwszej instancji powołał brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a także art. 229 tej ustawy, zgodnie z którym roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zwrócono uwagę, że w wypadku zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w art. 229 ustawy, nie zachodzi potrzeba merytorycznego badania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponieważ zawnioskowane do zwrotu działki, stanowiące własność Gminy, pozostają w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, a prawo to powstało i zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 roku (tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), spełnione zostały przesłanki, które- stosownie do art. 229 ustawy-oznaczają, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. Z powyższą decyzją nie zgodził się A. P., wnosząc w terminie odwołanie. Zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wskazał, że pierwotnie na spornym terenie powstał pawilon handlowy, który nie mógł stanowić takiej podstawy, następnie nieruchomość stanowiła nieużytek. Zdaniem autora odwołania, zastosowana interpretacja art. 229 ustawy narusza zasadę ochrony własności, o jakiej mowa w art. 21 Konstytucji RP. Następnie A. P. zarzucił, że Urząd Miasta K., stosownie do uchwały Zarządu Miasta z dnia [...] 1998 roku winien był skierować do sądu powszechnego wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z uwagi na niezagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Wskazał także, iż jego sprawa nie została załatwiona na równi z innymi, podobnymi wnioskami, gdzie Urząd Miasta występował do sądu powszechnego ze stosownymi wnioskami. W ocenie A. P. zachowanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Wojewoda decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2063 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że teren, obecnie obejmujący działki zawnioskowane do zwrotu, został wywłaszczony za odszkodowaniem decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1979 roku, nr [...]. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek zwrotu nieruchomości ciąży na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony decyzją o wywłaszczeniu. Obowiązek ten znosi jednak przepis art. 229 ustawy w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie była w dniu 1 stycznia 1998 roku właścicielem nieruchomości albo nie włada już tą nieruchomością z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Następnie Wojewoda, w oparciu o dokumentację geodezyjną, poczynił szczegółowe ustalenia odnośnie aktualnego stanu geodezyjnego nieruchomości, wywłaszczonej w roku 1979. Stwierdziwszy, że prawo użytkowania wieczystego zostało na spornej nieruchomości ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 roku, uznał iż w świetle art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje, a organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił jej zwrotu. A. P. wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącego art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza zastosowanie art. 229 ustawy w niniejszej sprawie, albowiem wyraźnie wskazuje, w jakich sytuacjach przepis art. 229 może znaleźć zastosowanie. Według niego, nie zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości żadnego z możliwych celów wywłaszczenia wyklucza wygaśnięcie roszczenia z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie wykonała na spornym terenie zieleni osiedlowej z ciągami pieszymi, jak zakładał plan realizacyjny. Zdaniem A. P., art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został wprowadzony w celu zabezpieczenia konstytucyjnego prawa własności, wynikającego z art. 21 Konstytucji RP. Przyjęta przez organy wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą zaistnienie przesłanek z tego przepisu czyni zbędnym badanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przeczy art. 21 Konstytucji RP. Skarżący ponownie powołał się na uchwałę Zarządu Miasta w sprawie skierowania do sądu powszechnego pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego oraz na podobne sprawy, w których Gmina występowała z roszczeniem o rozwiązanie umowy. Jego zdaniem oznacza to nierówne traktowanie wnioskodawców, co narusza art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko, w szczególności odnośnie tego, że ziszczenie się przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami samodzielnie uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości, bez potrzeby badania zbędności nieruchomości. Wskazał także, iż art. 229a ustawy nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem odnosi się do sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który jednak mógłby stanowić podstawę przymusowego odjęcia własności, i w tym zakresie odsyła do regulacji art. 229 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Analiza kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz treści wydanych w nim decyzji prowadzi do wniosku, iż w toku sprawy organy administracji publicznej nie dopuściły się uchybień, a treść zapadłych rozstrzygnięć odpowiada prawu. Wobec tego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać można, iż w przedmiotowej sprawie sporna była w zasadzie jedynie wykładnia art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże roszczenie, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, jest wyłączone w sytuacji, kiedy przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, co wynika z art. 229 ustawy. Z kolei w art. 229a ustawy znalazł się zapis, w myśl którego przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie wzajemnej relacji pomiędzy przytoczonymi powyżej przepisami. Zdaniem skarżącego, z treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż art. 229 ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, kiedy na nieruchomości zrealizowano cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale przy tym taki, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę art. 229a ustawy nie określa wyłącznej sytuacji, w której może znaleźć zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz rozszerza zastosowanie konstrukcji wygaśnięcia (nie przysługiwania) roszczenia o zwrot nieruchomości, nakazując stosować ją (odpowiednio) również do takich wypadków, gdzie co prawda spełniony został wymóg zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale jednocześnie na tejże nieruchomości zrealizowano inną inwestycję, która w dacie wywłaszczenia mogła stanowić jego cel. Zatem art. 229a nie określa koniecznego warunku zastosowania konstrukcji z art. 229 ustawy, a jedynie wprowadza wyjątek w stosunku do zasady, określonej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za taką wykładnią przemawia szereg argumentów. Przede wszystkim, oczywiste jest iż konkretny przepis prawa nie wymaga z reguły osobnego, odrębnego uregulowania, stanowiącego, iż przepis ten znajduje zastosowanie, albowiem jego moc wiążąca wynika z samego faktu, iż stanowi on część aktu prawnego, który wszedł w życie. O ile standardowo ustawodawca posługuje się regulacjami, stanowiącymi wyłączenia od zasady przewidzianej w jakimś przepisie ("przepisu nie stosuje się, gdy..."), o tyle odrębne uregulowanie w innej jednostce redakcyjnej, stanowiące, iż jakiś przepis znajduje zastosowanie, może oznaczać wyłącznie to, iż wolą ustawodawcy było rozciągnięcie zastosowania tegoż przepisu również na przypadki inne, niż w nim samym wskazane. Zasadą jest nadto, iż przepis, wyodrębniony w jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, powinien kompleksowo określać całość hipotezy (przesłanek zastosowania) normy prawnej. Innymi słowy, gdyby ustawodawca istotnie chciał- jak twierdzi skarżący-ograniczyć zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do sytuacji, o jakich mowa w art. 229a ustawy, powinien taką normę zapisać w treści art. 229, dokonując jego nowelizacji. Nie sposób jednocześnie pominąć argumentu natury celowościowej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tej części, w jakiej odnosi się do zwrotu nieruchomości zbędnych ze względu na cel wywłaszczenia, nie jest i nie może być wyłącznie prawnym instrumentem, chroniącym byłych właścicieli i ich spadkobierców. Nie sposób bowiem pominąć prawnych interesów osób, które w dobrej wierze i w zgodzie z prawem uzyskały od Skarbu Państwa własność bądź wieczyste użytkowanie nieruchomości uprzednio wywłaszczonych. Nie uwzględnienie interesów tych podmiotów z całą pewnością naruszałoby konstytucyjne prawo własności. Również ta okoliczność musi prowadzić do wniosku, iż samodzielną przesłanką zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyłącznie sprzedaż albo ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Wobec powyższego uznać należy, iż organy administracji publicznej dokonały prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ustalonym stanie faktycznym słusznie dochodząc do wniosku, iż roszczenie o zwrot nieruchomości skarżącemu nie przysługuje. W takiej sytuacji zapadła w sprawie decyzja nie mogła być decyzją pozytywnie załatwiającą wniosek. Co prawda, w ocenie Sądu, prawidłową formą rozstrzygnięcia wobec braku roszczenia winna być decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., albowiem brak roszczenia oznacza brak przedmiotu w sprawie. Jednakże dla sytuacji prawnej skarżącego rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego pociąga za sobą identyczne skutki, jak decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego Sąd uznał, iż naruszenie przepisów postępowania, polegające na nie zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a., pozostaje bez wpływu na jego wynik i wystarczającym jest wytknięcie uchybienia, natomiast nie zachodzi konieczność wyeliminowania dotkniętego nim rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Odnosząc się do argumentów, podniesionych w skardze, stwierdzić należy iż sposób rozstrzygnięcia sprawy nie narusza konstytucyjnego prawa własności, o jakim mowa w art. 21 Konstytucji RP. Skarżący nie jest już obecnie właścicielem, a jedynie spadkobiercą właściciela, który został pozbawiony swojego prawa. Ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi przejawu ochrony prawa własności, a jedynie swoistą kompensatę za jej pozbawienie przed laty. Niewątpliwie zaś-jak już wskazywano powyżej-ochroną objęte powinny być również te podmioty, które obecnie są właścicielami albo użytkownikami wieczystymi niegdyś wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji publicznej nie mogły również w toku niniejszej sprawy uwzględnić tego, w jaki sposób prowadzone były inne, podobne postępowania. Okoliczności tej nie mógł także brać pod uwagę tutejszy Sąd, albowiem jego rolą była ocena zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa administracyjnego procesowego i materialnego. Tymczasem kwestia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i działań, podejmowanych przez Gminę K. w tym kierunku stanowi zagadnienie z zakresu prawa cywilnego. Okolicznością istotną dla niniejszej sprawy administracyjnej mogłaby się ona stać dopiero wówczas, kiedy doszłoby do skutecznego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.