II SA/Kr 1286/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 września 2010r. , nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 19 maja 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów na terenie gminy Z. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" w obr. [...], gm. Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że 14 października 2009r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K.. W trakcie prowadzonego postępowania Kolegium ustaliło, iż decyzja była już przedmiotem badania w trybie nadzwyczajnym określonym art. 156 § 1 i n. k.p.a., tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W dniu [...] sierpnia 1981 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydał decyzję nr GZsw [...] stwierdzającą w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 września 1980 r. Zatem sprawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji została zakończona decyzją ostateczną, co oznacza, iż nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania w tym przedmiocie, gdyż wydana ponownie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja byłaby dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uznając, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności jedynie w części i w tym zakresie eliminując ją z obrotu prawnego, jednocześnie stwierdził, iż w pozostałej części decyzja nie zawierała wad, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. W świetle poczynionych ustaleń dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła I. K., wskazując, że doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta K. z 6.09.1980 r., gdyż pozostaje ona w sprzeczności z prawem własności nieruchomości, co wynika z przedłożonego przez odwołującą się aktu notarialnego Nr Rep. [...] z [...].12.1971. Kolegium nie wykazało, że stwierdzający wcześniej nieważność Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej badał sprawę nieważności w oparciu o dowód własności w postaci aktu notarialnego Nr Rep. [...] z [...] grudnia 1971., a tylko w takim wypadku można by uznać sprawę za prawomocnie rozstrzygniętą co do istoty. Zarzuciła również, że zaskarżona decyzja narusza także prawo strony do merytorycznego zbadania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 2 września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19 maja 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 k.p.a. - art. 159 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 k.p.a. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Jeżeli zatem w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Tak też powinien postąpić, gdy ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji, ale nieobowiązującej w obrocie prawnym, bo została ona w przewidzianym trybie prawnym z niego wyeliminowana. W tym stanie rzeczy, organ podzielił stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z 19 maja 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 2 września 2010 r. wniosła I. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 19 maja 2010 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 1 § 1 kpa polegające na nieuprawnionym uznaniu, że w przedmiotowym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej z [...] sierpnia 1981 r. zachodzi tożsamość sprawy, co uzasadnia umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 6 września 1980 r. została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Zgodnie z aktem notarialnym Nr Rep. [...] z [...] grudnia 1971 r. I. K. i J. K. przed podjęciem postępowania scaleniowego nabyli na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomość oznaczoną jako parcele: l.kat. "2", l.kat.bud.[...], PGR.I.kat. "3", pgr.l.kat. "4" położone w R.. Dla wskazanej nieruchomości została założona księga wieczysta nr [...] (księga dawna AR [...], obecnie AR [...]), w której ujawniono I. K. i J. K. jako właścicieli na prawach wspólności ustawowej. W 1978 r. podczas sporządzania operatu ewidencji gruntów wskazane wyżej parcele gruntowe zostały połączone w jedną działkę ewidencyjną oznaczoną nr "5", wykazaną w póz. 180 rejestru ewidencji gruntów jako wyłączna własność J. K., a to pozostaje w sprzeczności z treścią aktu notarialnego z [...] grudnia 1971 r. i wpisem w księdze wieczystej. Istniejący w operacie ewidencji gruntów błąd dotyczący prawa własności działki ewidencyjnej nr "5" został powielony podczas przeprowadzonego w latach 1979-1980 postępowania scaleniowego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z 6 września 1980 r. Działka oznaczona przed scaleniem nr "5" stanowiła niezmiennik, zmieniła jedynie oznaczenie na nr "6" i została wykazana w nowym rejestrze sporządzonym po scaleniu oraz w księdze wieczystej jako wyłączna własność J. K.. Skarżąca podkreśliła, że nie była stroną postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 6 września 1980 roku (nie została bowiem uznana przez organ za stronę), zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1981 r., gdyż nie przysługiwały jej uprawnienia wynikające z decyzji scaleniowej. Organ zatem błędnie przyjął, że w sprawie zachodzi tożsamość spraw i w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania. Podkreśliła przy tym, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji nie wykazała, aby zostały podjęte z naruszeniem prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że podstawową kwestią sporną w sprawie jest pojęcie "tożsamości spraw" rozpatrywanych: 1. w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1981 r. nr GZsw [...], stwierdzającej nieważność w części decyzji Prezydenta M. K. z 6 września 1980 nr KBG-Sc.-[...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów na obszarze gminy Z. oraz 2. w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 14.10.2009 r., zakończonym zaskarżoną decyzją z 2 września 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z 19 maja 2010 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta M. K. z 6 września 1980 r. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1981 r. została zweryfikowana decyzja Prezydenta M. K. z 6 września 1980 r. w związku z czym została wyłączona możliwość jej ponownej weryfikacji (res iudicata). Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi res iudicata, a zatem organ zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania sprawy wszczętej z urzędu w dniu 14.10.2009 r. W związku z powyższym zważyć należy, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) tylko w sytuacji gdy pomiędzy przedmiotowymi sprawami istnieje tożsamość sprawy tj. gdy dotyczy ona tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nadto zwrócić trzeba uwagę, że elementy stanu sprawy, które są prawnie obojętne w ocenie tożsamości sprawy powinny zostać pominięte (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, C. H. Beck 2009 s. 601). Tożsamość sprawy zachodzi zatem gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 29.04.1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, Lex 45166 "zastosowanie przepisu art. 156 § pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych stron - podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów". Porównując sprawy administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1981 r. ze sprawą wszczętą z urzędu w dniu 14.10.2009 r. przez SKO w [...] trzeba stwierdzić, że dotyczyły tej samej sprawy jakkolwiek ww. decyzją z [...] sierpnia 1981 r. stwierdzono tylko w części nieważność decyzji Prezydenta M. K. z 6 września 1980 r. dotyczącej scalania gruntów na terenie gminy Z., a postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane tylko przez część uczestników postępowania scaleniowego, wśród których nie znajdowała się skarżąca. Zarazem podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się trybie nieważnościowym obowiązują te same zasady co w postępowaniu odwoławczym tj. "organ w postępowaniu nieważnościowym z urzędu musi zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa" ( wyrok NSA z 29.06.1999 r. sygn. akt IV SA 1889/97, Lex 47887).Przenosząc powyższe na grunt sprawy stanowiącej przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia trzeba stwierdzić zatem, że postępowaniu toczącym się na wniosek złożony tylko przez część stron postępowania scaleniowego (526-ciu) i zakończonym wydaniem decyzji z [...] sierpnia 1981 r., w wyniku której stwierdzono w części nieważność decyzji Prezydenta M. K. z 6 września 1980 weryfikacji poddana została decyzja Prezydenta M. K. z 6 września 1980 r. w całości, a nie tylko w części objętej wnioskami zainteresowanych stron. Brak szczególnej regulacji przepisów kodeksu administracyjnego odnoszących się do zakresu weryfikowania kwestionowanej w tym trybie decyzji administracyjnej nakazuje tym samym stosować ogólne przepisy normujące postępowanie przed organem odwoławczym, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącej, która wskazuje, że nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym, jakkolwiek była współwłaścicielką działki oznaczonej przed scaleniem nr "5", powstałej z połączenia działek oznaczonych jako parcele I. kat. "2", l. kat. Bud. [...] i PGR l. kat. "3" - które zostały nabyte aktem notarialnym z [...].12.1971 r. nr Rep. A [...] przez skarżącą i jej męża J. K. na prawach wspólności małżeńskiej - która po scaleniu zmieniła jedynie oznaczenie na nr "6" obr. R. w gminie Z. należy przede wszystkim wskazać, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji nie jest dopuszczalne odwoływanie się do przesłanek niewymienionych w treści art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w przepisie art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 §1 kpa (przesłanki pozytywne) i równocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w § 2 tj. upływ terminu, przy czym przesłanki pozytywne wskazane w §1 pkt. 2, 5 i 6 mogą w każdym czasie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem w przepisie art. 156 § 1 kpa nie wymieniono jako przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji sytuacji polegającej na tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" to pozbawienie strony skarżącej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu scaleniowym, zakończonym decyzją z 6 września 1980 r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji (por. wyrok NSA z 29. 03. 1988, l SA 636/87, ONSA z 1988 r. nr 1, poz. 45). Zgodnie natomiast z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa prowadzenie postępowania, w którym strona bez własnej winy nie brała udziału stanowi jedną z pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania. W związku z zarzutem skargi prowadzenia postępowania scaleniowego bez udziału strony skarżącej i z pominięciem ww. aktu notarialnego z [...].12.1971 r. co skutkowało wydaniem decyzji scaleniowej, w której jedynie J. K. zmarły w dniu [...] lipca 1979 r. (co wynika z postanowienia spadkowego z [...].07.1979 r.) został wnioskami zainteresowanych stron. Brak szczególnej regulacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zakresu weryfikowania kwestionowanej w tym trybie decyzji administracyjnej nakazuje tym samym stosować ogólne przepisy normujące postępowanie przed organem odwoławczym, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącej, która wskazuje, że nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym, jakkolwiek była współwłaścicielką działki oznaczonej przed scaleniem nr "5", powstałej z połączenia działek oznaczonych jako parcele I. kat. "2", l. kat. Bud. [...] i PGR l. kat. "3" - które zostały nabyte aktem notarialnym z [...].12.1971 r. nr Rep. A [...] przez skarżącą i jej męża J. K. na prawach wspólności małżeńskiej - która po scaleniu zmieniła jedynie oznaczenie na nr "6" obr. R. w gminie Z. należy przede wszystkim wskazać, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji nie jest dopuszczalne odwoływanie się do przesłanek niewymienionych w treści art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w przepisie art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 §1 kpa (przesłanki pozytywne) i równocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w § 2 tj. upływ terminu, przy czym przesłanki pozytywne wskazane w §1 pkt. 2, 5 i 6 mogą w każdym czasie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem w przepisie art. 156 § 1 kpa nie wymieniono jako przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji sytuacji polegającej na tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" to pozbawienie strony skarżącej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu scaleniowym, zakończonym decyzją z 6 września 1980 r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji (por. wyrok NSA z 29. 03. 1988, l SA 636/87, ONSA z 1988 r. nr 1, poz. 45). Zgodnie natomiast z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa prowadzenie postępowania, w którym strona bez własnej winy nie brała udziału stanowi jedną z pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania. W związku z zarzutem skargi prowadzenia postępowania scaleniowego bez udziału strony skarżącej i z pominięciem ww. aktu notarialnego z [...].12.1971 r. co skutkowało wydaniem decyzji scaleniowej, w której jedynie J. K. zmarły w dniu [...] lipca 1979 r. (co wynika z postanowienia spadkowego z [...].07.1979 r.) został wymieniony jako właściciel działki nr "6" obr. R. gm. Z. należy natomiast zauważyć, że decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów nie przesądzają tytułu własności, nie stanowią bowiem samodzielnego i pierwotnego tytułu własności, mają więc w zakresie własności charakter deklaratoryjny, (por. postanowienie SN z 7.11.2008 r., sygn. akt IV CSK 277/08, Lex 590273 oraz uchwałę SN z 18.12.2008 r., sygn. akt III CZP 125/08, lex 469110). Oznacza to, że postępowanie scaleniowe nie przesądza tytułu własności gruntów powstałych (wydzielonych) z gruntów posiadanych przed scaleniem. Powyższe wynika wprost z treści art. 16 ust. 1 ustawy z 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 27.01. 1968 ze zm.) stanowiącego podstawę prawną decyzji z 6 września 1980 r., stanowiący, że: decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Decyzja ta nie przesądza tytułu własności. Powyższe oznacza zatem, że skarżąca I. K. chociaż nie została wymieniona w będącej w obrocie części decyzji z 6 września 1980 r., jako osoba legitymująca się tytułem własności (współwłasności) ww. działek, które po scaleniu oznaczono nr "6" obr. R., a wskazanej jako własność J. K., może dowodzić na drodze sądowej, iż osoba wskazana w decyzji w ww. decyzji nie była już jej właścicielem, gdyż zmarła [...] lipca 1979 r., a własność przedmiotowej działki należy w całości lub w części do skarżącej i pozostałych następców prawnych J. K.. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2010 r. którą SKO w [...] umorzyło postępowanie w sprawie nieważności decyzji z Prezydenta M. K. z 6 września 1980 r. jako bezprzedmiotowe stosownie do przepisu art. 105 § 1 kpa, unikając w ten sposób ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] sierpnia 1981 r., są prawidłowe i nie naruszają obowiązującego prawa. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.