II SA/Kr 1286/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. W. i W. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. P., reprezentowanego przez pełnomocnika K. K., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i terenie części działki nr [...] obręb [...] wraz z budową drogi dojazdowej i infrastrukturą techniczną dodatkowo na terenie części działek nr [...], [...], [...], [...], obr. jw. oraz zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. P. w K.. W dniu 5.08.2008r. Prezydent Miasta decyzją nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z wniesionymi odwołaniami, sprawa została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją Nr [...] z dnia 30.12.2008r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie inwestor w piśmie z dnia 27.03.2009r. uściślił, iż ww. zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy drogi wewnętrznej przebiegającej po terenie części działek nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz budowy zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. Planowana inwestycja obejmuje również budowę dwustanowiskowego garażu wolnostojącego. W piśmie z dnia 13.05.2009r. inwestor W. P. dokonał kolejnej korekty wniosku rozszerzając zakres planowanej inwestycji o budowę zjazdu z działki drogowej na terenie części działek nr [...] i [...] obręb [...] w K.. W związku z powyższym, tytuł inwestycji przyjął brzmienie: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i garażem wolnostojącym, wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb [...] i na terenie części działek nr [...], [...], [...] obręb [...] wraz ze zjazdem na terenie części działek nr [...] i [...] obręb [...] w rejonie ul. P. w K.. W dniu 26.10.2009r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego W związku z wniesionymi odwołaniami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją nr [...] z dnia 16.03.2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie dokonano kolejnej korekty wniosku w zakresie granic terenu objętego wnioskiem i programu zamierzenia inwestycyjnego. W piśmie z dnia 5.04.2011r. pełnomocnik inwestora K. K. uściśliła, iż ww. zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy zjazdu na terenie części działki nr [...] i [...] obręb [...], podkreślając, iż zjazd ten został już zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 08.05.2008r. sprawa znak: [...]. W związku z powyższym, tytuł inwestycji przyjął brzmienie: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i garażem wolnostojącym, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb [...] i terenie części działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w rejonie ul. P. w K.. Po raz kolejny w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta w dniu 2.09.2011r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z wniesionymi odwołaniami, sprawa została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją nr [...] z dnia 15.12.2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, iż właściciele działek, przez które planowany jest dojazd do terenu inwestycji tj. właściciele działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] winni zostać uznani za strony niniejszego postępowania. W ocenie organu II instancji sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy planowanego budynku budzi zastrzeżenia, jak i również sposób wyznaczenia obszaru terenu analizowanego. W pismach z dnia 15.06.2012r. i z dnia 16.07.2012r. pełnomocnik inwestora K. K. sprecyzowała, iż w związku z korektą wniosku, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy jednego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego lecz budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi oraz garażu wolnostojącego z częścią gospodarczą. Pełnomocnik inwestora wskazał również, że w związku z tym, iż w trakcie prowadzonego postępowania nastąpiły zmiany geodezyjne, teren planowanej inwestycji także uległ zmianie. Działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] zostały scalone i utworzyły działkę nr [...] obręb [...] w K., która następnie podzieliła się na działki o numerach [...], [...] i [...] obręb [...]. W związku z powyższym, ostatecznie tytuł inwestycji przyjął brzmienie: budowa trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi i garażu wolnostojącego z częścią gospodarczą wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr [...] i [...] obręb [...] w rejonie ul. P. w K.. Prezydenta Miasta decyzją z dnia 9 kwietnia 2013r., nr [...], orzekając na wniosek W. P., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi i garażu wolnostojącego z częścią gospodarczą wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr [...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. P. w K.." W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Ponadto organ I instancji odniósł się do uwag stron zgłoszonych w toku postępowania. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Od powyższej decyzji odwołanie, złożyli B. B., M. R, T. P., A. W. i W. W.. Odwołujący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprzyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczenia sposobu zagospodarowania terenu; art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i sporządzenie uzasadnienia do niej mimo braku odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie; § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego; § 4 rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie linii zabudowy. Odwołujący zarzucili również, iż organ nie uwzględnił negatywnego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż służebność ustanowiona była tylko na rzecz działki nr [...], która po zmianach weszła w skład działki nr [...], dlatego też nie można przyjąć, że cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto inwestor dokonał zmiany wniosku i obecnie planuje wybudować trzy budynki, a uzyskane opinie zostały wydane dla całkowicie innej inwestycji, obejmującej budowę domu jednorodzinnego. Odwołujący zakwestionowali również wyznaczenie obszaru analizowanego. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkuje niewłaściwym wyznaczeniem szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych i dla garażu, a także wysokości elewacji frontowej. Podkreślono, że wydana decyzja dopuszcza wiele wariantów zabudowy, co stanowi zagrożenie dla ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 lipca 2013r., nr [...], działając na podstawie art.59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. W pierwszej kolejności wskazano, iż, wbrew zarzutom odwołania, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie drogą publiczną jest ul. P. W ocenie SKO, nie budzi żadnych wątpliwości, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do ul. P., nie można również przyjąć, jak to wskazał organ I instancji, że dostęp pośredni do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną, gdyż wskazane przez organ I instancji działki, tj. działki nr [...], [...], [...] i [...] nie są działkami drogowymi, oznaczonymi "dr". Organ II instancji stwierdził, że dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się poprzez ustanowioną służebność drogową. Z akt sprawy wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku W. P. doszło do zmian geodezyjnych. Podano, że działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] zostały scalone i utworzyły działkę nr [...]. SKO podkreśliło w tym miejscu, że z własnością działki nr [...] związane było prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], które następnie przeszło na utworzoną działkę nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...], stanowiące teren inwestycji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 290 § 1 kodeksu cywilnego, w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział. Tym samym, w ocenie SKO, obecnie każda z działek wchodzących w skład terenu inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że służebność ustanowiona była na działce nr [...], niemniej jednak - jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 2000 r., nr [...] - działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...]. Zatem SKO uznało, iż zgodnie z art. 290 § 2 kodeksu cywilnego, obciążone służebnością są wszystkie działki, które powstały w wyniku podziału. W sporządzonej analizie szczegółowo przedstawiono funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym; ustalono, jak kształtują się poszczególne parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy, w tym gabaryty i forma architektoniczna budynków. Do analizy dołączono załącznik graficzny, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. W tym kontekście, zdaniem SKO należy stwierdzić, że analiza sporządzona w rozpatrywanej sprawie przedstawia sposób zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało sporządzoną analizę za prawidłową i nie znalazło podstaw do jej kwestionowania. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania wydanej decyzji. Zdaniem organu II instancji, parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego. Sposób wyznaczenia wszystkich parametrów został uzasadniony w analizie. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję, jako odpowiadającą wymogom formalnym oraz materiałowi dowodowemu sprawy, należało utrzymać w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że uzyskane w toku postępowania opinie dotyczyły budowy jednego budynku jednorodzinnego, SKO wskazało, że po dokonaniu przez inwestora korekty wniosku, organ I instancji uzyskał opinie Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 7 września 2012r. (t. III, k: 659), jak również opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 28 sierpnia 2012r. (t. III, k: 658), odnoszącą się do zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, B. B., M. R., A. W. i W. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w całości, zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to: 1. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny poprzez nieprzyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu; 2. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej, tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie w sprawie ustalenia; 3. naruszenie art. 61 ww. ustawy poprzez błędne zastosowanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy w zw. z art. 61 ust. 6 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, tj. niewłaściwe dokonanie analizy funkcji i cech budowy naruszające wymagania ładu przestrzennego, oraz II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na sprawy, a to: - naruszenie art.7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej i niepodjęcie wszelkie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., poprzez nie dopełnienie obowiązku zebrania i wyczerpującej rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż mimo podnoszonych przez skarżących w toku nin. postępowania zarzutów dotyczących braku dostępu do drogi publicznej, niewykazanie istniejących służebności, braku odniesienia się do negatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie, niewłaściwe określenie obszaru analizowanego, a tym samym błędne ustalenie parametrów zabudowy, organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zgromadził i nie rozpoznał dowodów. Nawiązując do kwestii służebności, skarżący ponownie podkreślili fakt, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej nie został zapewniony. Wskazano, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana działek stanowiących teren inwestycji. Działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] zostały połączone i utworzyły działkę [...], która następnie została podzielona na działki o numerach [...], [...], [...]. Służebność przejazdu na rzecz dz. [...] została zapewniona przez drogę dojazdową po działkach [...] i [...]. Jednak działka nr [...] po zmianach weszła w skład działki [...]. Pomimo ponad pięciu lat ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, sytuacja prawna służebności nie uległa zmianie i nie została uregulowana. W ocenie skarżących, planowane zamierzenie inwestycyjne nie miało zapewnionego, w dacie orzekania, dostępu do drogi publicznej, z uwagi na fakt, iż ma charakter warunkowy. Zabieg scalenia działek, w tym również i tych, które nie posiadały dostępu do publicznej, a następnie podział scalonej działki, zdaniem skarżących ewidentnie zmierza do obejścia prawa i może stanowić groźny, nieobliczalny w skutkach proceder naruszania praw materialnych właścicieli nieruchomości przez stopniowe, potencjalnie nieograniczone zwiększanie obciążenia ich własności służebnością, na rzecz kolejnych sąsiadujących ze sobą terenów. Następnie skarżący wskazali na nieprawidłowe wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego oraz wybiórcze stosowanie parametrów wynikających z przeprowadzonej analizy. Podniesiono również, że organ II instancji nie podzielił poglądu skarżących co do zarzutu dotyczącego braku linii zabudowy. Ponownie podkreślono, iż w załączniku nr l do decyzji w punkcie II la nie ustalono linii zabudowy. Decyzja stanowi jedynie, iż ograniczeniem dla nowej inwestycji będą przepisy prawa budowlanego. Brak ustalenia linii zabudowy pozostaje w sprzeczności z §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 28.11.2013r., sygn. akt II SA/Kr 1286/13, odrzucił skargę B. B. i M. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie rozważań, przypomnieć należy, że na organie administracji publicznej ciąży wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Obowiązany jest zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy zgodzić się z zarzutem, że organy administracyjne wymogu tego nie zachowały, bowiem nie wyjaśniły i nie rozważyły istotnych dla sprawy okoliczności. Wydanie rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznać należało za przedwczesne. W przedmiotowej sprawie sporną miedzy stronami, a kluczową dla rozstrzygnięcia, kwestią było jednoznacznie ustalenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej. Organ II instancji swoje ustalenia w tym zakresie oparł na niekompletnym materiale dowodowym, przedwcześnie przesądzając, że teren ten inwestycji taki dostęp posiada. Po pierwsze bowiem, SKO w [...], bez jakiejkolwiek weryfikacji podanych informacji za pełnomocnikiem inwestora przyjęło, że teren inwestycji uległ wielokrotnym przeobrażeniom geodezyjnym, tj. w wyniku scalenia działek o numerach: [...], [...], [...] obręb [...] powstała działka nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki o nr [...], [...], [...]. Podkreślenia wymaga to, iż dokonane zmiany geodezyjne, na które powoływał się pełnomocnik inwestora, nie znalazły odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, jak np. w wykazie zmian gruntowych, a zatem przyjąć należy, że okoliczność ta nie została w żaden sposób uwiarygodniona. Znamienne dla sprawy jest to, że z powyższymi przekształceniami związana jest kwestia służebności drogowej, która jak wynika z akt sprawy ustanowiona została na rzecz dz. nr [...] (zwana nieruchomością władnącą). Działka ta, wchodząca w zakres obszaru inwestycji, została następnie scalona z ww. działkami, tworząc nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki wymienione w tytule inwestycji. Organ administracyjny konstruując stan faktyczny nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii służebności drogowej, która to okoliczność była szczególnie istotna w punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Rozważenia wymagało, czy w realiach przedmiotowej sprawy zastosowanie znajduje przepis art. 290 § 1 k.c. zgodnie, z którym: w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. Dokonując wykładni tego przepisu, należałoby więc przyjąć, że art. 290 § 1 k.c. stanowi o możliwości istnienia jednej służebności na rzecz kilku nieruchomości władnących; że dopuszcza wyjątek od zasady zgodnie, z którą służebność gruntowa może zwiększać użyteczność tylko jednej nieruchomości lub jej oznaczonej części, czyli że służebność gruntowa jest prawem związanym z własnością tylko jednej nieruchomości, a przez to także jest prawem będącym częścią składową tylko jednej nieruchomości władnącej. W niniejszej sprawie, według ustaleń organu administracyjnego nieruchomość władnąca tj. działka nr [...] została połączona z innymi, ww. nieruchomościami. Zatem, w ocenie Sądu przypadek ten nie został objęty dyspozycją wyżej przytoczonej normy, (która wprost stanowi o podziale nieruchomości władnącej, a nie będącym jej przeciwieństwem – scaleniu nieruchomości) i stanowi wyjątek od zasady, że służebność gruntowa jest prawem związanym z własnością tylko jednej nieruchomości władnącej. Dokonanie następnie podziału wcześniej scalonej nieruchomości w skład, której wchodziła nieruchomość władnąca nie może prowadzić do zastosowania art.290 § 1 k.c., gdyż stanowiłoby to wykładnię contra legem i służyłoby obejściu przepisów prawa. Co więcej prowadziłoby do nadużywania prawa służebności gruntowej przez właściciela nieruchomości władnącej kosztem właścicieli nieruchomości obciążonych tym prawem. Niewątpliwie bowiem zmianie ulega wówczas zakres obciążeń objętych służebnością gruntową. De facto mielibyśmy do czynienia w nową służebnością. W takim wypadku zainteresowane strony powinny na nowo zdefiniować kwestię służebności gruntowej, a wszelkie spory w tym zakresie rozstrzyga sąd powszechny. Organ odwoławczy nie mógł zatem stwierdzić z całą pewnością, że każda z działek inwestora wchodząca w skład terenu inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność na mocy art. 290 § 1 k.c. Jego obowiązkiem było natomiast przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 KPA) w celu uzupełnienia materiału dowodowego o brakujące informacje na temat podnoszonych w sprawie kwestii przekształceń geodezyjnych (wykaz zmian gruntowych, dokumenty potwierdzające scalenie i podział) oraz spornej służebności (wpis w KW), na których oprzeć można decyzję zgodną z rzeczywistym stanem faktycznym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynikają żadne ustalenia w tym zakresie. Nie sposób więc potwierdzić twierdzeń inwestora, że ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ustanowionej służebności gruntowej, ani jaki ma ona zakres. Ze zgromadzonych akt sprawy administracyjnej i akt sądowych w sposób niesporny wynika jedynie, że w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr [...], [...], [...] wpisane zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i nr [...] pasem szerokości 3 metrów wzdłuż północnej granicy tych działek, na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...] i [...]. Tymczasem ze zgromadzonych materiałów wynika, ze obecnie działek o tych numerach już nie ma. Uległy one zapewne kolejnym przekształceniom. Niestety, jak wskazano wyżej, w aktach brak wszystkich wykazów zmian gruntowych dokumentujących te przekształcenia i wskazujących, które z obecnie istniejących działek gruntowych odpowiadają tym wskazanym w KW nr [...], [...], [...], [...] – co pośrednio świadczy również o tym, że wpisy zamieszczone w powołanych księgach wieczystych nie odpowiadają stanowi faktycznemu w zakresie oznaczenia działek gruntowych. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika również, że działki nr [...] , [...] i [...] przekształciły się odpowiednio w działki nr [...], [...] i [...], a działka nr [...] podzieliła się następnie na działki nr [...], [...], [...]. W konsekwencji przyjąć jedynie można, że właściciele działek nr [...] i [...] (i tylko tych działek lub odpowiadających im obecnie istniejących działek) mają służebność przejazdu i przechodu pasem szerokości 3 m wzdłuż północnej granicy działek [...], [...], [...]. Brak jest odpowiednich informacji i ustaleń odnośnie działek nr [...] i [...]. Natomiast działki nr [...], [...], [...], stanowiące teren inwestycji, powstały wskutek podziału działki [...], a ta na podstawie połączenia działek nr [...], [...], [...], [...]. Wobec braków stosowej dokumentacji nie sposób stwierdzić, które z przytoczonych wyżej działek odpowiadają działkom władnącym tj działkom nr [...] i [...]. Kwestia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż te można wydać tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. SKO będzie musiało zatem ustalić czy wszystkie działki nr [...], [...] i [...] odpowiadają działkom nr [...] i [...], czy też tylko niektóre z nich. W świetle zebranej dokumentacji nie budzi wątpliwości, że dostęp do drogi publicznej ul. P. miała działka nr [...], która obecnie stanowi część działki nr [...]. Zdaniem Sądu, brak jednoznacznych ustaleń organu II instancji we wszystkich wskazanych wyżej kwestiach oznacza naruszenie przez SKO w [...] dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i stanowi o tym, że decyzja organu II instancji jest wadliwa i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w którym organ skoryguje swoje błędy zgodnie z zaleceniami Składu Orzekającego. Jednocześnie wskazane przez Sąd konieczne do wyjaśnienia kwestie są takiego rodzaju, że zależy od nich możliwość udzielenie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uznać zatem należy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia nie przekracza ram postępowania uzupełniającego, określonego w art. 136 k.p.a. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art.1 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz art.61 ust.6 u.p.z.p., a także § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Sporządzona w sprawie analiza jest prawidłowa i spełnia wszelkie prawem przewidziane wymagania. Jej wyniki są jednoznaczne, prawidłowe, znajdują odzwierciedlenie w materiale faktograficznym. Nie można zarzucić jej dowolności w ustaleniach oraz naruszenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zresztą postulaty wynikające z art.1 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. są skierowane do organów planistycznych (np. rady gminy), a nie do organów prowadzących postępowanie jurysdykcyjne w indywidualnej sprawie, a więc zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Brak zatem podstaw do formułowania, a w konsekwencji i stwierdzenia ww. zarzutów skargi. Ostatecznie stwierdzić więc należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Postępowanie winno być przeprowadzone od nowa ze szczególnym zwróceniem uwagi na wskazane powyżej istotne kwestie. Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa i art.152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.