II SA/Kr 1287/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala W dniu ........2005 r wpłynął do Urzędu Miasta K. wniosek S.P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr .... zajętą pod drogę publiczną. Postanowieniem z dnia [.....] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku S.P. dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, póz. 872 ze zm.), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ..... obr. ..... jedn. ewid........., zajętą, zdaniem wnioskodawcy, pod pas drogowy - autostrady .....na odcinku .......w K. W uzasadnieniu tego postanowienia Prezydent Miasta K. wskazał, że w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ((Dz. U. z 1998 r., Nr 133, póz. 872 ze zm.), za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Prezydent wskazał, że wniosek S.P. został złożony w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Podniósł jednakże, że odszkodowanie ustalane jest po wydaniu przez Wojewodę ....... decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządy terytorialnego. Wyjaśnił, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę ......, w którym zostanie wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości z mocy prawa jest odrębne od niniejszego postępowania. To zaś zostanie podjęte z urzędu z chwilą, gdy nastąpi doręczenie wzmiankowanej decyzji Wojewody ....... stwierdzającej jej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a więc, gdy ustanie przyczyna uzasadniająca zawieszenie przedmiotowego postępowania. Z postanowieniem tym nie zgodził się S.P. Wniósł na nie w terminie zażalenie. Podniósł w nim, że złożył stosowny wniosek o wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia jego nieruchomości (działki nr .....), pod drogę publiczną. Domaga się wypłaty należnego mu odszkodowania. Twierdzi, że Państwo zabrało mu całą działkę bez jego zgody, gdy tymczasem mniejsza jej część miała zostać nie zabrana. Do chwili obecnej nie otrzymał żadnej decyzji " o pozbawieniu jego prawa własności". Postanowieniem z dnia [....] wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda .......... utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji - Prezydenta Miasta K. z dnia [......]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda ..... wskazał, że działając jako organ odwoławczy może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem postanowienia organu l instancji. Przedmiotem tego postanowienia organu l instancji była kwestia incydentalna, wynikła w toku postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, mianowicie kwestia zawieszenia tego postępowania. Zawieszenie tego postępowania nastąpiło na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał, że pojęcie zagadnienia wstępnego dotyczyć może różnych kwestii prawnych. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 97 § 1 k.p.a. statuuje podstawy obligatoryjnego stosowania zawieszenia postępowania. W przypadku zatem wystąpienia wyliczonych w nim przesłanek organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić prowadzone postępowanie. W art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligatoryjność zawieszenia postępowania, w przypadku wystąpienia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego), jest zasadą, od której można odstąpić tylko w wypadkach, o których mowa w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. zawieszenie trwa, aż do czasu odpadnięcia podstawy prawnej, na mocy której zostało postanowione. W przedmiotowej sprawie organ l instancji - Prezydent Miasta K. -zawiesił postępowanie do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody ...... o stwierdzeniu nabycia z mocy Prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wojewoda podniósł, że bez tego orzeczenia niemożliwe jest ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ((Dz. U. z 1998 r., Nr 133, póz. 872 ze zm.), za zajętą pod drogę nieruchomość. Wyjaśnił, że decyzja ta, pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, zawiera szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości wylegitymowaniu się przez podmiot publicznoprawny o przysługiwaniu prawa własności nieruchomości i jednocześnie stwierdzeniu utraty w tym zakresie prawa własności dotychczasowego właściciela. W decyzji wojewody zostaje potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, jej dokładny obszar i położenie, co jest elementem koniecznym przy ustaleniu odszkodowania. Podkreślił, ze sprawa odszkodowania może być merytorycznie rozstrzygnięta dopiero po uzyskaniu przez decyzję wojewody waloru ostateczności. Okoliczność tę należy zatem uznać za kwestię wstępną, uzasadniającą zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Słusznie podniósł Prezydent Miasta K., że postępowanie w którym tego rodzaju decyzja (stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczna ), zapada jest postępowaniem odrębnym od przedmiotowego. Ma ono jednakże znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewoda ...... orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.P. Podniósł w niej, że zaskarżone postanowienie jest dla niego zupełnie niezrozumiałe, a wręcz absurdalne. Prezydent Miasta K. zawiesza bowiem postępowanie z urzędu z uwagi na konieczność -jak to podniesiono - prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez Wojewodę ...... - zamiast wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Zarzucił, że organy zajmują się kwestiami proceduralnymi, a nie interesuje ich meritum sprawy. Przewlekłość sprawy jest, w jego ocenie, niczym nieuzasadniona, a sprawa wymaga jedynie dołożenia należytej staranności prze urzędników rozpatrujących jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ....... podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuję: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia (art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm, zwanej dalej w skrócie - p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną, orzeka jednakże w granicach sprawy. Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą, kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ((Dz. U. z 1998 r., Nr 133, póz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego postanowienia: "1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z powyższego uregulowania wynika, że uzyskanie odszkodowania może nastąpić po spełnieniu dyspozycji przepisu wskazanego w ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r, Nr 133, póz. 872 ze zm.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r, sygn. akt IV CKN 1071/00 (publik. OSNC 2003/9/120) zawarł tezę, że ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 w/w ustawy), stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Rację zatem mają Wojewoda ...... jak i Prezydent Miasta K. , że ustalenie i wypłata odszkodowania za grunt, który - na zasadzie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, póz. 872 ze zm.) - stał się własnością gminy, wymaga uprzedniego wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody. W art. 97 § 1 k.p.a. ustawodawca zawarł enumeratywne wyliczenie podstaw zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem administracji publicznej lub sądem. Nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku wskazana przesłanka zaistniała. Postępowanie o ustalenie odszkodowania i stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną prowadzą dwa różne organy administracji publicznej. Pierwsze Prezydent Miasta K. , a drugie Wojewoda M. Uzyskanie decyzji deklaratoryjnej (potwierdzającej nabycie gruntu z mocy prawa), w której zostanie wskazany właściciel gruntu (Skarb Państwa lub gmina), a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, stanowią niewątpliwie wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę wnioskowanego przez S.P. odszkodowania. Z materiału dowodowego nie wynika, aby Wojewoda ....... wydał tego rodzaju decyzję. Ostateczna decyzja potwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przejętą pod drogę publiczną stanowić będzie podstawę do kontynuowania postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęty grunt pod drogę publiczną, a zarazem będzie stanowić podstawę do podjęcia zawieszonego w tym przedmiocie postępowania. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt: l SA/Wa 1/06 LEX nr 219247, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zarzuty skarżącego są więc całkowicie chybione i wskazują, że nie rozumie on powodów zawieszenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, u podstaw którego leży swoista relacja pomiędzy rozstrzygnięciem tej sprawy a wydaniem decyzji deklaratoryjnej o przejęciu z mocy prawa jego nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod drogę publiczną. Nadto kwestię tą całkowicie bezpodstawnie utożsamia z przewlekłością postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody ..... jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. / /