II SA/Kr 1287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mirosław Bator NSA Jan Zimmermann / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 26 maja 2009 r. nr [ ] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Kr 1287/09 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla M. K., zam. w D. gm. S., na rozbiórkę sieci napowietrznej 15 kV o długości 88 m i na budowę sieci na powietrznej 15 kV o długości 92 m na działkach Nr "1", "2", "3" i "4" w D.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G., zam. w W., ul. [...]. Stwierdziła ona, że jest współwłaścicielką działki sąsiadującej z działkami wymienionymi w pozwoleniu i nie została poinformowana o wszczęciu postępowania, lecz jedynie o samej decyzji. Nie miała przez to możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Odwołująca się nie akceptuje rozwiązania inwestycyjnego, przyjętego w kwestionowanej decyzji stwierdzając, że uniemożliwi ono możliwą lokalizacje budynku mieszkalnego, będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców, a ponadto będzie mieć negatywny wpływ na estetykę tego miejsca. Drugie, niemal równobrzmiące odwołanie od w/w decyzji wniosła K. O., zam. w W., ul. [...]. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. zlecił organowi l instancji wyjaśnienie niezgodności między wskazanym w decyzji zakresem oddziaływania obiektu a zakresem oddziaływania inwestycji wskazanym w wyjaśnieniu dołączonym do odwołania. Zlecono również wyjaśnienie powodu uznania za strony J. G. i K. O. i przesłania im decyzji. W odpowiedzi Starosta oświadczył, że dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę stwierdzono pomyłkę, polegającą na nie uwzględnieniu w obszarze oddziaływania inwestycji działki Nr "5", należącej do odwołujących się. Dlatego też skierowano do nich wydaną decyzję. Wojewoda decyzją z dnia 26 maja 2009 r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez J. G. i K. O.. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że odwołującym się nie można przypisać statusu strony w sprawie. Zgodnie z projektem budowlanym minimalna odległość projektowanej linii 15 kV od granicy działki Nr "5" wynosi w poziomie 2 m. Na działce tej nie ma budynku a Polskie Normy nie regulują odległości przewodów elektrycznych od granic działki, określają natomiast odległość przewodów elektrycznych do 30 kV, liczoną od budynków lub ich części i zgodnie z nimi odległość ta winna wynosić w poziomie 1,5 m. Zaprojektowana odległość nie naruszy więc Polskich Norm, toteż należy uznać, że działka Nr "5" nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Na decyzję Wojewody K. O. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi napisano, że wydana decyzja l instancji była dla skarżącej zupełnie nieoczekiwana a dotyczy ona zamierzenia budowlanego planowanego do realizacji w głównej mierze na działce nr "6" sąsiadującej bezpośrednio z działką nr "5", której jest ona wraz z mamą i [...] siostrami - współwłaścicielką. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja w sposób istotny i negatywny oddziałuje na stosunkowo wąską, tj. o szerokości 20 m, działkę nr "5", sąsiadującą z działką objętą planowanym zamierzeniem budowlanym, znacznie ograniczając możliwości jej zabudowy. Podniosła ona, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny znajdować zastosowanie w odniesieniu do wszelkich tj. zarówno teraźniejszych, jak i przyszłych inwestycji budowlanych prowadzonych na danym obszarze. Z tego też powodu niedopuszczalne i niesprawiedliwe jest rozwiązywanie problemu właścicieli nieruchomości gruntowych, przez które przebiega linia energetyczna kosztem właścicieli działek sąsiadujących tj. poprzez przerzucenie na ich barki konsekwencji wynikających z przesunięcia napowietrznej linii energetycznej. W dalszej części skargi K. O. napisała, że A. S., Główny Specjalista w Wydziale Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego Starostwa Powiatowego w W. wyjaśnił jej w rozmowie telefonicznej, iż przyczyną omyłki nieuznania za stronę postępowania w jego początkowej fazie był fakt, iż sprawa ta prowadzona była przez osobę o krótkim stażu pracy i niewielkim doświadczeniu zawodowym. Organ II instancji swą decyzją podważył zatem decyzję organu l instancji w tym zakresie, co nie ma żadnego uzasadnienia. K. O. wywodzi dalej, że ograniczenia w zagospodarowaniu oraz swobodnym korzystaniu z działki "5" sąsiadującej w stosunku do działki objętej planowanym zamierzeniem budowlanym wynikają bezpośrednio z §15 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 30 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa D. mówiącego, iż "w celu ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym ustala się "strefy techniczne linii elektroenergetycznych średnich napięć". W strefach obowiązują ograniczenia, zakazy i nakazy, określone w przepisach odrębnych, w tym zakaz lokalizacji obiektów mieszkalnych w odległości: 1/ od linii elektroenergetycznych - 15 kV - 8 m, 2/ od stacji transformatorowych - 5 m". Z przywołanego przepisu wynika, że lokalizacja linii średniego napięcia 15 kV w odległości 2 m od granicy z działką nr "5", a więc według projektu zatwierdzonego przez Starostę decyzją nr [...] z dnia 03 lutego 2009 r. powoduje, iż inwestor zamierzający realizację budynku mieszkalnego na tej działce - w oparciu o te same przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z § 12 ust 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określającym, że ,,(. . .) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy" - nie będzie już miał możliwości wybudowania "budynku swoich marzeń" o szerokości elewacji frontowej 14 m, a więc usytuowania go w odległości 3 m od granicy działki (co aktualnie jest możliwe), lecz co najwyżej o szerokości 11 m, co znacząco zawęża i ogranicza możliwości zabudowy działki oraz spektrum wyboru projektów budowlanych. Fakt ten posiada także realne konsekwencje finansowe w postaci kosztu dotychczas wykonanych prac projektowych, kosztu utraconych możliwości (mniejszy budynek oznacza mniejszy potencjał dochodowy nieruchomości) oraz utraty wartości nieruchomości (lokalizacja działki w bliskiej odległości linii średniego napięcia). Skarżąca wywodzi, że organ II instancji całkowicie pomija fakt obowiązywania aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości D. i wynikających z niego konsekwencji dla projektowanych na tym terenie obiektów budowlanych, opierając uzasadnienie decyzji na bliżej nieokreślonych Polskich Normach. Zawarte w decyzji Wojewody [...] stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie uznać należy, że pokazana w projekcie zagospodarowania odległość projektowanej linii elektrycznej od granicy działki nie naruszy wytycznych Polskich Norm oraz że spełniać będzie również Polskie Normy w zakresie minimalnych odległości od ewentualnej przyszłej zabudowy na działce "5" należy uznać jako wątpliwą bazę prawną w kontekście art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo pragnę zaznaczyć, iż gdyby nawet założyć, że w toku postępowania można przywołać właściwą dla materii problemu Polską Normę Energetyczną, to wyjaśnienie Wojewody z zaskarżanej decyzji, że Polskie Normy określają "odległość przewodów elektrycznych do 30 kV liczoną od budynków lub ich części i zgodnie z nimi odległość ta winna wynosić w poziomie 1,5 m" jest wyrazem skrajnej niekompetencji, gdyż wyliczenie odległości nowoprojektowanego budynku od linii średniego napięcia jest procesem złożonym i uwarunkowanym szeregiem specyficznych dla danej inwestycji czynników, a nie odgórnie przyjmowaną stałą wartością liczbową. Niezależnie od powyższego żadna norma techniczna w przedmiotowej sprawie nie może być stosowana jako nadrzędna w stosunku do obowiązujących przepisów prawa. W konkluzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 15 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 30 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa D.. Skarżąca zaznaczyła, że jej celem nie jest uniemożliwienie pani K. realizacji zamierzenia budowlanego, jakim jest budowa budynku mieszkalnego na działce nr "6", lecz proponuje ona zmianę projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Skarżąca nie wskazała takiej podstawy, a w szczególności za podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym nie może być uznana, podnoszona przez skarżącą treść zapisów § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., bowiem jak wynika z akt sprawy działka Skarżącej jest działką niezabudowaną. Zatem określona w projekcie zagospodarowania odległość przewodów elektrycznych od granicy działki nie narusza ustaleń planu, jak również wytycznych Polskich Norm w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowym przepisem, jaki ma zastosowanie w kwestii będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji i wniesionej na nią skargi jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. - cyt dalej jako pr.bud.). Przepis ten wprowadza szczególną, odmienną od k.p.a., podstawę legitymacji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowiąc, że stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Istotą analizowanej tu sprawy jest zatem ustalenie, czy działka Nr "5" w D., należąca do Skarżącej, znajduje się "w obszarze oddziaływania" sieci napowietrznej 15 kV, mającej być zainstalowaną na działkach sąsiednich. Kwestia ustalenia obszaru oddziaływania nie jest tylko zagadnieniem technicznym, ale skoro pojęcie to zostało wprowadzone do przepisu, na którym buduje się legitymację procesową strony, ma ona znaczenie prawne. To jej prawne znaczenie powinno być wydobyte i ustalone na podstawie całości przepisów prawa obowiązujących w danym zakresie. Nie wystarcza więc odpowiedź na pytanie, czy przewód elektryczny zawieszony na takiej lub na innej wysokości oddziałuje fizycznie na działkę znajdującą się pod nim, tylko trzeba ustalić, czy przepisy prawa nie zabraniają przypadkiem jego instalowania na jakiejś wysokości nad daną nieruchomością. Jeżeli przepisy tego zabraniają, to nieruchomość ta musi być zaliczona jako znajdująca się w "obszarze oddziaływania" obiektu, a jej właściciel musi być uznany za stronę w postępowaniu. Błędem organu drugiej instancji (i tylko organu drugiej instancji, gdyż organ l instancji po początkowej pomyłce trafnie określił krąg stron postępowania) było oparcie analizy owego obszaru oddziaływania planowanej sieci wyłącznie na Polskich Normach. Wojewoda nie wziął pod uwagę całości przepisów prawa, obowiązujących na terenie inwestycji, a w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa D. z dnia 30 sierpnia 2005 r., który przewiduje dodatkowe, ostrzejsze rygory dotyczące linii energetycznych i wprowadza specjalne strefy techniczne tych linii. Jest to prawo miejscowe, konstytucyjne źródło prawa, które stanowi oczywisty element składowy materiału prawnego, na jakim organ drugiej instancji powinien się był oprzeć. Pominięcie tego planu wypaczyło zatem obraz prawnego (nie fizycznego) obszaru oddziaływania planowanej sieci napowietrznej i doprowadziło do pozbawienia K. O. statusu strony w postępowaniu budowlanym i do umorzenia postępowania odwoławczego, które miało się toczyć na podstawie jej odwołania. Należy zatem stwierdzić, że poprzez pominięcie całego segmentu materiału prawnego Wojewoda naruszył art. 28 ust. 2 pr. bud., a także art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.