II SA/Kr 1289/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Beata Cieloch Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] skargę oddala II SA/Kr 1289/05 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 maja 2000 r. Nr XXV/109/00 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice-Przeginia dla sołectwa Jerzmanowice. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 kwietnia do 29 maja 2002 r., a ponownie w dniach od 19 marca do 16 kwietnia 2003 r. W stosunku do tego projektu wniesiono w obu w/w okresach szereg zarzutów, w tym w dniu [...] czerwca 2002 r. zarzut wniósł A. R., zam. w [...] . Jego przedmiotem było żądanie przekwalifikowania działki nr [...] na działkę budowlaną. Podczas sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] października 2003 r. zarzut ten został uwzględniony. W dniu [...] listopada 2003 r. miała miejsce interwencja Wojewody [...] (K. 413 akt), który ostrzegł, że uwzględnienie szeregu zarzutów może spowodować naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Szereg działek, wobec których uwzględniono zarzuty i wprowadzono do projektu planu ich przekwalifikowanie na działki budowlane, leży bowiem w obszarze Jurajskiego Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie. Wojewoda stwierdził, że należy opracować prognozę oddziaływania na środowisko i powtórzyć odpowiednie elementy procedury planistycznej. Uchwalenie planu w obecnym kształcie może skutkować stwierdzeniem jego nieważności. W ślad za tą interwencją przygotowano "Analizę możliwości wyznaczenia terenów budowlanych na działkach objętych zarzutami wniesionymi do projektu planu", w którym przedstawiono m. in. stan działki nr [...] . Następnie wobec niektórych zarzutów, w tym wobec zarzutu A. R. negatywnie wypowiedział się Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w [...] . W powstałej sytuacji projekt planu został wyłożony po raz trzeci do publicznego wglądu w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2004 r. W dniu [...] stycznia 2005 r. (w terminie przywróconym) A. R. wniósł do tego projektu nowy zarzut tej samej treści. Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia uchwałą z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr [...] odrzuciła zarzut A. R.. W uzasadnieniu Przedstawiono "materiał dowodowy" sprawy i stwierdzono, że działka nr [...] jest położona w obszarze Jurajskiego Parku Krajobrazowego - w terenie otwartym, użytkowanym rolniczo. Teren działki posiada wysokie wartości krajobrazowe. Działka znajduje się na eksponowanym miejscu, z którego roztacza się panorama na tereny Jurajskich Parków Krajobrazowych z charakterystycznymi skałkami wapiennymi i typową roślinnością jurajską. Północna część działki sąsiaduje z istniejącym domem mieszkalnym. W dotychczasowych opracowaniach planistycznych teren ten był terenem niebudowlanym. Ustalenia o przeznaczeniu tego terenu na cele zieleni o szczególnym znaczeniu określały lub nadal określają: obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Jerzmanowice Przeginia, oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jerzmanowice-Przeginia. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustała pozostawienie dotychczasowego niebudowlanego przeznaczenia przedmiotowego terenu, w celu ochrony jego szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Obszar ten leżąc w granicach Jurajskich Parków Krajobrazowych ustanowionych, ze względu na wyjątkowe walory krajobrazowe i aorystyczne podlega ochronie. Studium ustała podstawowe funkcje Gminy, którym obok rolnictwa, jest turystyka i rekreacja budowana właśnie na bazie zasobów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu. Projekt planu włącza część działki w tereny zabudowy mieszkaniowej (oznaczonej na rysunku planu symbolem M) a pozostałą część w obszary upraw rolnych (oznaczonej na rysunku planu symbolem R). Teren rolny ten podlega ochronie krajobrazowej. Napisano dalej, że na sposób rozpatrzenia zarzutu miały wpływ wyniki przeprowadzonych uzgodnień i opinii do projektu planu. Ze względu na położenie działki w obszarze objętym ochroną Rada Gminy zbadała stanowiska wyrażone w trakcie sporządzania planu przez organy właściwe w sprawach parku krajobrazowego. I tak już na etapie początkowym planu, w przekazanym wniosku-postulacie Wojewoda nakazał przestrzeganie przepisów odrębnych przy sporządzaniu planu, w szczególności ustaw o ochronie przyrody i prawa ochrony środowiska. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono przebieg postępowania planistycznego i wymieniono przepisy prawa, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, wskazując na ich zastosowanie w konkretnym przypadku działki A. R.. Stwierdzono, że za uwzględnieniem zarzutu przemawiają uprawnienia zainteresowanego wynikające z prawa własności nieruchomości. Jednak w związku z ostatecznie negatywnym stanowiskiem Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w [...] nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia zarzutu. Gmina musi uwzględnić wynik uzgodnienia z organem właściwym na mocy ustawy w sprawach zagospodarowania terenów leż w parku' krajobrazowym. Organ ten, jak wykazuje zebrany materiał dowodowy konsekwentnie kilkakrotnie wyrażał i podtrzymywał negatywne stanowisko w sprawie działki nr [...] ze względu na jej położenie w terenach o szczególnych walorach krajobrazowych. Wyjaśniono, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Projekt planu podtrzymuje niebudowlane przeznaczenie terenu części terenu, nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności/w stosunku do stanu przed jego wejściem w życie, gdyż w chwili obecnej jest to teren bez planu miejscowego". Na uchwałę, o której mowa, A. R. skierował w dniu [...] maja 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze tej sformułował zarzuty wobec Wójta Gminy Jerzmanowice-Przeginia, zarzucając mu nierzetelne załatwianie spraw i korupcję. Skarżący wniósł do Sądu o przekwalifikowanie jego działki Nr [...] na budowlaną. W odpowiedzi na skargę powtórzono poprzednią argumentację, przemawiającą za odrzuceniem zarzutu A. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego, nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia, należy jeszcze wyjaśnić jedną ogólną kwestię. Chodzi o to, że regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że na gruncie tej ustawy można było osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu a organy gminy (organy planistyczne) nie miały obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianę przeznaczenia działki nie można było zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej) a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności starannie wyjaśniono powody, dla których pomimo pierwotnego przyjęcia zarzutu, zdecydowano się za drugim razem na jego odrzucenie. Na taką decyzję podstawowy wpływ miało stanowisko Wojewody [...] oraz Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w [...] . Gmina podzieliła argumentację tych podmiotów, a do takiego stanowiska była w pełni uprawniona w ramach wspomnianego, przysługującego jej władztwa planistycznego. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).