II SA/Kr 1289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. B. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. znak [...] orzekł o ustaleniu z wniosku "A" S.A. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami, wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na dz. [...] obr. [...] oraz przebudowa i rozbudowa istniejącego zjazdu na dz. [...] oraz fragmentu istniejącej drogi dojazdowej przez działki [...] i [...] obr. [...] przy ul. B. w K.". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. B. w K.. W uzasadnieniu podniesiono, że budynek Wspólnoty znajduje się na sąsiedniej działce [...]. Ponadto dojazd do nieruchomości, dla której wydano powołane warunki zabudowy odbywać się będzie częściowo po działce Wspólnoty. Z uwagi na realne oddziaływanie inwestycji, dla której zostały wydane warunki zabudowy, na budynek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B. wniesiono odwołanie od decyzji wskazując fakt pominięcia przez organ I instancji Wspólnoty jako strony w postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie otwartym dla stron postępowania złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" przy ul. B. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 233 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "k.c."), a także § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i nieuznanie za stronę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. B., mimo iż miała interes prawny do udziału w postępowaniu, 2) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu - tj. w szczególności niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu użytkownikowi wieczystemu działki ewidencyjnej nr [...] - Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. B., a także właścicielom/użytkownikom wieczystym działek nr [...] i [...], 3) art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. c) w zw. z art. oraz art. 61 § 4 k.p.a polegające na niewezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. określenia obszaru oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, 4) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy nieznajdujących uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, 2) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania trenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewyjaśnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizy oraz sporządzenie analizy urbanistycznej w odniesieniu do działki, która nie była objęta wnioskiem, 3) § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (..) polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu linii zabudowy poprzez odwołanie się do nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz poprzez odwołanie się do linii zabudowy na działce nr [...] (zamiast działki nr [...]), podczas gdy z wyników analizy urbanistycznej wynika, że ustalano obowiązującą linię zabudowy, 4) § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez nieprawidłowe określenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, 5) § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej, 6) § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, polegające na nieuzasadnionym odejściu od podstawowych zasad jej ustalania oraz poprzez ustalenie tej elewacji niezgodnie z żądaniem Inwestora, 7) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w oparciu o działki sąsiednie, w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna została sporządzona dla działki nr [...], a nie działki [...] i [...] gdy jej wyniki prowadziły do odmiennych ustaleń w zakresie warunków nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r., znak [...] - działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 28, art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie może złożyć wyłącznie strona. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., należy wyprowadzić z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywatela. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób będzie przesądzał zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek przemawiających za przyznaniem odwołującym się Wspólnotom Mieszkaniowym statusu strony w postępowaniu. W szczególności wskazano na brak negatywnego oddziałania inwestycji na należących do Wspólnot nieruchomości (pozostających w użytkowaniu wieczystym). Teren inwestycji jest oddzielony od obiektu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" (dz. nr [...]) działką nr [...], a odległość terenu inwestycji od granicy działki nr [...] wynosi kilkanaście metrów, a w najwęższym miejscu - z uwagi na nieregularny kształt działki nr [...] - poniżej 10 m. Z kolei od obiektu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. B. w K. teren inwestycji oddzielony jest również działką nr [...], z tym że odległość od terenu inwestycji wynosi kilkadziesiąt metrów. Realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu i zagospodarowaniu nieruchomości należących do Wspólnot. Brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która pozwalałaby przypisać Wspólnotom status stron. Dotyczy to zarówno norm techniczno - budowlanych, a w szczególności zachowania stosownej odległości od granicy działki sąsiedniej (§12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie). Ponadto przyszły sposób usytuowania inwestycji nie wpłynie w jakikolwiek sposób na istniejąca zabudowę na działkach obydwu Wspólnot, jak również nie ograniczy możliwości ich zagospodarowania. Również nietrafne jest powoływanie się na regulację § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Z dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy koncepcji planowanej inwestycji wynika jednoznacznie, że od strony działki nr [...] na terenie inwestycji planowana jest powierzchnia zielona, droga wewnętrzna oraz miejsca parkingowe. Nie wystąpi zatem przesłanianie budynków należących do obydwu Wspólnot. Również potencjalna zmiana stosunków wodnych na gruncie w przyszłości nie uzasadnia przypisania na tym etapie statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Są to bowiem dwa zupełnie odrębne postępowania administracyjne. Powoływanie się z kolei na treść art. 233 k.c. i art. 144 K.c. także nie uzasadnia przyznania Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" statusu strony (dotyczy to również Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. B.). Zresztą planowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna w obszarze już ściśle zurbanizowanym i zagospodarowanym tego rodzaju zabudową sama w sobie nie oznacza zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiedniej (zresztą również zabudowanej budynkiem wielorodzinnym) ponad przeciętną miarę. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" dotyczących naruszenia art. 28 K.p.a. a w rezultacie art. 10 K.p.a. Wspólnocie tej, jak również Wspólnocie [...] przy ul. B. w K. nie przysługuje interes prawny uzasadniający przyznanie statusu strony, a jedynie ewentualnie interes faktyczny, który z kolei nie uprawnia do przypisania podmiotowi uprawnień procesowych. Co więcej, nie naruszony został przez Organ I instancji art. 10 K.p.a. nakazujący zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. W takim stanie rzeczy postępowanie objęte odwołaniem wniesionym przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. B. w K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" przy ul. B. w K. jest bezprzedmiotowe i w związku z tym orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. B. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnienia przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu złożenia odwołania przez podmiot niebędący stroną, 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem zbadania uciążliwości planowanej inwestycji i jej wpływu na nieruchomości sąsiednie oraz do uznania, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej, 3. art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo iż Skarżąca miała interes prawny do wniesienia odwołania, II. przepisów prawa materialnego, a to: 4. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 233 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej jako "k.c."), a także § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690, dalej jako: "rozporządzenie") oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i nieuznanie za stronę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. B., mimo iż miała ona interes prawny do udziału w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "A" S.A. z siedzibą w C. w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że jest ono prawidłowe, bowiem strona skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" przy ul B. nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. aby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami, wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na dz. [...] oraz przebudowa i rozbudowa istniejącego zjazdu na dz. [...] oraz fragmentu istniejącej drogi dojazdowej przez działki [...] i [...] przy ul B. w K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji słusznie zauważyło, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy również zgodzić się z zawartym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniem, że nie tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji mogą mieć przymiot strony postępowania. Dopuszczalne jest uznanie za stronę właściciela działki odgrodzonej od terenu inwestycji przez inną nieruchomość, ale tylko pod warunkiem wykazania konkretnej normy prawnej, z której wywodzi swój interes prawny. Strona skarżąca, jako źródło swojego interesu prawnego wskazała zarówno przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności, jak i przepisy z zakresu prawa administracyjnego tj. prawa wodnego, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy wreszcie samą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania inwestycji na teren wspólnoty, a samej inwestycji przeciwstawia jedynie swój interes faktyczny. Trafnie organ powołał się na dołączoną przez inwestora do wniosku koncepcję zagospodarowania działki, która jak się później okazało znalazła pełne odzwierciedlenie w decyzji pozwolenia na budowę i realnym położeniu budynków, które zostały zlokalizowane w najmniejszej odległości 47 m od budynku wspólnoty i nie mniejszej niż 40 m od granicy z nieruchomością skarżącej. Z kolei odległość terenu inwestycji od granicy działki wspólnoty nr [...] wynosi kilkanaście metrów, a w najwęższym miejscu nieco poniżej 10 m. Działkę wspólnoty oddzielała od terenu inwestycji dz. [...] (na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W ramach inwestycji od strony działki [...] planowana jest powierzchnia zielona, droga wewnętrzna oraz miejsca parkingowe. Takie usytuowanie planowanej inwestycji nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki skarżącej Wspólnoty. Kwestia ewentualnego zacienienia związana z obrysem i układem projektowanych obiektów budowlanych winna być rozpatrywana na etapie pozwolenia na budowę. Przyznaje to zresztą sama skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 398/12. Wywód dotyczący wadliwości zaskarżonej decyzji z tego powodu jest niezrozumiały. Skarżąca Wspólnota z jednej strony zarzuca naruszenie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a z drugiej cytując wspomniany wyrok NSA podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu planowanego budynku w konkretnym miejscu wobec granicy działki i innych obiektów budowlanych. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do kwestii ochrony własności, stwierdzając: "Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania również wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 140 Kodeksu cywilnego - nie występują, bowiem wówczas na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero, bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wskazywane przez stronę skarżącą hałas i zanieczyszczenie powietrza, jako uciążliwość związaną z dojazdem do planowanych obiektów to okoliczność, z którą skarżąca Wspólnota zmaga się od początku i związana jest ze śródmiejskim charakterem lokalizacji budynków samej wspólnoty. Obszar, na którym planowana jest inwestycja zabudowy wielorodzinnej jest już ściśle zurbanizowany i zagospodarowany tego rodzaju zabudową. Dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Obszar jest intensywnie zainwestowany i uzbrojony. Niewątpliwie każda inwestycja prowadzona w takim terenie może powodować uciążliwość czy też utrudnienia w korzystaniu z innych okolicznych nieruchomości np. poprzez zwiększenie (zwłaszcza w okresie budowy) hałasu, ruchu pojazdów czy zanieczyszczenia powietrza, jednak samo w sobie nie jest to wystarczające do przyznania takim podmiotom interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i prawa do udziału w charakterze strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Należy również podkreślić, że nie została w żaden przekonujący sposób uzasadniona kwestia lokalizacji inwestycji przy wałach wiślanych, która mogłaby wpływać na zmianę warunków hydrologicznych na nieruchomości skarżącej Wspólnoty. Ta okoliczność również powinna być i była rozważana w postępowaniu o pozwolenie na budowę (inwestor bowiem uzyskał zgodę zezwalająca na zwolnienie z zakazów wynikających z prawa wodnego dla realizacji inwestycji w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału p/powodziowego rz. [...].). Natomiast dla ustalenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy okoliczność ta nie ma znaczenia. Jak wynika z powyższego trafnie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca Wspólnota nie posiada bowiem interesu prawnego uprawniającego ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a więc również do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wobec powyższego skargę, jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.