II SA/Kr 1289/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. 1. Wójt Gminy Zielonki decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r. (znak [...]) na podstawie art. 143-146 i art. 148 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121; dalej u.g.n.) w zw. z par. 3 uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 21.06.2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej - ustalił dla A. N. opłatę adiacencką w wysokości 8 671,04 zł., z tytułu wzrostu wartości działek nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] obręb Z.. Ustalenie tej opłaty związane było ze stworzeniem przez Gminę Zielonki warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż Starosta Krakowski decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. zezwolił na realizację przedsięwzięcia o nazwie "Budowa drogi gminnej nr [...] Zadanie to realizowane było etapowo. Budowa drogi – stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n. – stanowi budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Organ I instancji ustalił, że w przypadku nieruchomości położonej w miejscowości Z., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] istnieje możliwość budowy zjazdu na nowo wybudowaną ulicę. Jak podkreślał Wójt Gminy Zielonki, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 263/07) dostępność korzystania z drogi, uzasadniająca wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że z chwilą nabycia przez decyzję o zezwoleniu na realizację drogi przymiotu ostateczności, na całej długości ulicy zostały przejęte działki pod tę drogę, poszerzając istniejący pas drogowy. Datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] [...] obręb Z., jest dzień 1 lipca 2016 r. Organ I instancji zwrócił uwagę, że podstawą obliczenia opłaty adiacenckiej w tej sprawie jest wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości określony w operacie szacunkowym z dnia 9.04.2018 r. Wartość tej nieruchomości z uwzględnieniem wybudowanej drogi została oszacowana na kwotę 1 129 398 zł, natomiast bez uwzględnienia wybudowanej drogi na kwotę 1 102 301 zł. Wzrost wartości wynosi więc 27 097 zł. Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 1 lipca 2016 r. oraz poziomu cen na czerwiec 2017 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniały części składowych gruntu. Jak wskazał Wójt Gminy Zielonki, w § 3 Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. określono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 146 u.g.n. - w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co daje kwotę 8 671,04 zł. W dalszej części decyzji organ I instancji przedstawił metodykę wyliczenia przez rzeczoznawcę majątkowego opłaty adiacenckiej. 2. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła A. N.. W jej ocenie, opłata jest naliczona w wysokości zawyżonej. Podkreśliła m.in., że działki nr [...], [...], [...] i [...] nie mają styczności z ul. [...]. Poprzez działkę drogową nr [...], działki nr [...] i [...] są skomunikowane z ul. [...]. Natomiast działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do ul. [...]. Wg odwołującej się, warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono tylko dla działki nr [...] i tylko ta działka powinna stanowić przedmiot wyceny. W odwołaniu przedstawiono również zastrzeżenia do operatu szacunkowego. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27.07.2018 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Zielonki z dnia 1.06.2018 r. Nie budziło wątpliwości Kolegium to, że inwestycja zrealizowana w miejscowości Z. jako ul. [...], stanowiła budowę drogi, co jest równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie, w przedmiotowej sprawie wykazano, że możliwa jest zgodnie z prawem realizacja zjazdu z wybudowanej ul. [...] na przedmiotową nieruchomość. SKO w Krakowie nie znalazło podstaw do kwestionowania ustaleń i wniosków wyrażonych w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym i uznało za trafną i prawidłową wycenę działek stanowiących własność A. N., będącą podstawą do określenia opłaty adiancenckiej. Kolegium podało m.in., że objęte wyceną działki nr [...], [...], [...], [...], [...] graniczą ze sobą tworząc funkcjonalną całość. Zauważyło SKO w Krakowie, że dokonując analizy porównawczej nieruchomości przed wybudowaniem drogi asfaltowej ul. [...], położenie działek ocenione zostało przez rzeczoznawcę jako średnie. Z kolei dokonując analizy porównawczej po wybudowaniu drogi asfaltowej ul. [...], zmianie uległa ocena cechy "dostęp do drogi publicznej" — dojazd został oceniony jako "najlepszy" — dojazd dwustronny - obie drogi o nawierzchni asfaltowej. W ocenie SKO w Krakowie, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zostały uwzględnione ograniczenia wynikające zarówno z kształtu działek, z przebiegu po ich terenie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, jak również uwzględniono rezerwę terenu pod planowany przebieg tzw. Trasy [...] Ograniczenia te, istotne z punktu widzenia możliwości rozwoju, tj. ewentualnego podziału nieruchomości czy dodatkowej zabudowy działki, zostały przez rzeczoznawcę wzięte pod uwagę przy wycenie: zarówno przy szacowaniu wartości nieruchomości wg stanu sprzed wybudowania drogi ul. [...], jak już po wybudowaniu tej drogi. Jednocześnie dostrzegł organ odwoławczy, że wybudowanie drogi spowodowało możliwość niezależnego, samodzielnego dojazdu do przedmiotowych nieruchomości od strony zachodniej, co ma istotne znaczenie w przypadku ewentualnego podziału nieruchomości i wydzielenia odrębnej działki, jak też jej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, ma to znaczenie również z uwagi na gabaryty przedmiotowej nieruchomości (szerokość i długość), które przed wybudowaniem ul. [...] stanowiły pewne ograniczenia w przypadku np. podziału działki i potrzeby wydzielenia drogi wewnętrznej, czy nawet konieczności ustanowienia służebności. W związku z tym, wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi ul. [...] oszacowano w operacie na kwotę 1.102 301 zł, zaś po wybudowaniu drogi na kwotę 1.129 398 zł. Różnica wynosi więc 27 097 zł. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty adiacenckiej obliczono zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr 1X759/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, która to opłata wynosi 32% wzrostu wartości nieruchomości, co w tym przypadku stanowi kwotę 8 671,04 zł. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie z dnia 17.07.2018 r. wniosła A. N.. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 146 u.g.n. poprzez wadliwie obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej; 2. art. 146 u.g.n. poprzez przyjęcie do obliczenia opłaty adiacenckiej działek mających stanowić "funkcjonalną całość", w kontekście nieruchomości obejmujących kilka odrębnych działek, podczas gdy jako jedyną podstawę do obliczenia tej opłaty można traktować działkę [...], położonej w sąsiedztwie wybudowanej infrastruktury; 3. art. 153 u.g.n. poprzez błędnie sporządzony operat szacunkowy, który nie uwzględnia czynników obniżających wartość nieruchomości; 4. art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] tworzą "funkcjonalną całość"; 5. art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia tego, że operat szacunkowy był wadliwie sporządzony; 6. art. 107 par. 3, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. 5. Postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17.07.2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Nakazywało to uchylić obie kontrolowane w tej sprawie akty administracyjne (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204; dalej u.g.n.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie zaś do art. 146 ust. 1 wymienionej ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wzrost zatem wartości nieruchomości spowodowany wskazaną wyżej okolicznością, jest warunkiem koniecznym umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej. Sam bowiem tylko fakt wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej nie może być podstawą naliczenia przedmiotowej opłaty. Opłatę taką można ustalać jedynie wówczas, gdy nastąpi wzrost wartości nieruchomości wynikający z faktu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie można przy tym mówić o wzroście wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem jakiegoś rodzaju urządzenia, jeśli nieruchomość była już wcześniej podłączona do takiego urządzenia (por. wyrok NSA z 19.03.1991 r., SA/Lu 79/91) lub z takiego urządzenia uprzednio już korzystała. W kontrolowanej sprawie nie budziło wątpliwości, iż wybudowanie drogi jest "budową urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu cytowanego wyżej art. 144 ust. 1 u.g.n. Kontrowersje budziło natomiast to, czy wybudowanie ulicy [...] w Z. wpłynęło na wzrost wartości konkretnych, stanowiących własność skarżącej działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i nr [...]. Orzekające organy administracji przyjmując, iż nastąpił wzrost wartości tych działek w związku z budową ulicy [...] akcentowały okoliczność, że budowa tej drogi, i jednoczesna możliwość budowy zjazdu na nią z przedmiotowych działek, miała wpływ na zwiększenie się wartości nieruchomości skarżącej. W ślad za rzeczoznawcą majątkowym sporządzającym w tej sprawie operat szacunkowy zwracały uwagę organy administracji na to, iż objęte wyceną działki nr [...], [...], [...], [...], [...] graniczą ze sobą tworząc funkcjonalną całość, a budowa ulicy [...] wpłynęła na lepsze skomunikowanych tych nieruchomości z drogą publiczną, a przez to finalnie - na wzrost ich wartości. W ocenie sądu, przyjęty pogląd, nie w pełni znajduje jednak uzasadnienie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Niezasadne bowiem było przyjęcie do obliczenia opłaty adiacenckiej wszystkich działek stanowiących własność skarżącej oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...]. Analiza bowiem terenowej konfiguracji tych działek, uwidoczniona na mapach znajdujących się w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, nie pozwala na akceptację stanowiska, że wszystkie wymienione działki "stanowią funkcjonalną całość". W oparciu bowiem o mapę znajdującą się k. 10 operatu szacunkowego z dnia 9.04.2018 r., należy zauważyć, iż przedmiotowe działki położone są między ulicami [...] (od strony zachodniej) oraz [...] (od strony wschodniej). Objęta m.in. wyceną działka nr [...] znajduje się po wschodniej stronie spornej nieruchomości i przed budową nowej ulicy działka ta dysponowała już bezpośrednim dostępem do drogi publicznej ul. [...]. Nadto dostrzec też trzeba, iż w przypadku tej konkretnej działki wybudowanie po przeciwnej - zachodniej jej stronie - ulicy [...], nie mogło w żaden sposób wpływać na wzrost jej wartości. Jest bowiem ta działka przedzielona od nowej ulicy jeszcze kilkoma innymi działkami, w tym niestanowiącymi własności skarżącej. Zatem, oceniana działka (nr [...]), nie ma w ogóle połączenia z wybudowaną nową ulicą ([...]). W takich okolicznościach, uwzględnienie jej przy obliczaniu opłaty adiacenckiej uznać należy za całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Z kolei objęte opłatą adiacncką działki nr [...] i [...], przed wybudowaniem ulicy [...] także miały zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Dostęp ten odbywał się przez wydzieloną działkę nr [...], która także stanowiła przedmiot wyceny. Od nowopowstałej ul. [...] oddziela wymienione nieruchomości (po zachodniej ich stronie) działka o numerze [...]. Stwierdzić więc trzeba, iż działki o numerach [...], [...] i [...], także nie mają bezpośredniego połączenia z nową ulicą, dysponując zarazem zapewnionym dostępem do innej drogi publicznej (ul. [...] Takie ukształtowanie terenowe tych nieruchomości powoduje, że nie sposób przyjmować, iż w związku z budową ulicy [...], mógł w ogóle nastąpić wzrost ich wartości. Skoro działki te przed budową nowej drogi miały zapewniony dostęp do drogi publicznej od innej strony, a nadto sama nowa ulica nie łączy się z tymi działkami, to powstanie nowej drogi, pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wartość tych działek. To zaś nie pozwalało na objęcie ich opłatą adiacencką. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że wybudowanie ulicy [...] wpłynęło na wzrost wartości jedynie działki nr [...]. Ta bowiem nieruchomość bezpośrednio przylega do nowo powstałej ulicy, a nadto nie miała wcześniej zapewnionego dostępu do innej drogi publicznej (ulicy [...]). Niezależnie od przedstawionych wyżej rozważań podkreślić też należy, że zasadnie podnosiła skarżąca, iż niewątpliwy wpływ na ustalaną wartość działek i wymiar opłaty adiacenckiej ma kwestia planowanej budowy tzw. Trasy [...]. Na mapie znajdującej się na k. 18 operatu szacunkowego wyrysowany został dokładny przebieg planowanej trasy. Oceniając ten przebieg, bez wątpienia uznać należy, iż trasa ta "przetnie" działki skarżącej o numerach [...] oraz [...]. W konsekwencji tego, działki nr [...], [...] oraz także nr [...] pozbawione zostaną przyjmowanego w sprawie przez orzekające organy administracji – dostępu do ulicy [...]. Taka sytuacja, w ocenie sądu, dodatkowo wykluczać powinna możliwość pobierania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wymienionych działek jako następstwa wybudowania ulicy [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, powyższe działki z czasem (tj. w momencie budowy przedmiotowej trasy) utracą przyjmowany w sprawie dostęp do ul. [...]. W przedstawionych okolicznościach uznać należało, iż kontrolowane decyzje naruszają powołane na wstępie przepisy art. 144 ust. 1 i art. 146 ust. 1 u.g.n., co nakazywało, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – decyzje te uchylić. Wadliwie przyjęły bowiem orzekające organy administracji, iż względem wszystkich działek stanowiących własność skarżącej tj. [...], [...], [...], [...] i nr [...] zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak natomiast wynika z okoliczności sprawy, opłata adiacencka ustalona może zostać wyłącznie przy uwzględnieniu co najwyżej wzrostu wartości działki o numerze [...]. W ponowienie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie tej oceny.