II SA/Kr 129/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki jawnej z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 października 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - "[...]" M. sp. j., od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] znak: [...] z dnia 16 czerwca 2014 r.: 1. wymierzającej stronie skarżącej karę pieniężną za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...], bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej; 2. ustalającej wysokość kary na kwotę 45.000,00 zł; działając na podstawie: - art. 9 b ust. 19 c ust. 1 i 2, art. 9 x ust. 1 pkt 1 i art. 9 z b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., zwana dalej ustawą); - art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. póz. 267 ze zm., zwanego dalej k.p.a); utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ wskazał, iż strona skarżąca działała na podstawie zezwolenia, które wygasło w dniu 31 grudnia 2011 r., a o wpis do stosownego rejestru wystąpiła dopiero w dniu 18 czerwca 2012 r. (wpis został faktycznie dokonany 21 czerwca 2012 r.) Zatem w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 18 czerwca 2012 r., czyli przez 5 pełnych miesięcy kalendarzowych, Spółka działała bez stosownego zezwolenia i wpisu do rejestru działalności regulowanej. Dlatego należało ją ukarać karą za wykonywanie działalności przez okres pełnych pięciu miesięcy, a zatem karą 45.00,00 zł. Na wyżej wymienioną decyzję strona skarżąca wniosła odwołanie. W odwołaniu zarzuciła decyzji naruszenie: art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż nie została prawomocnie zakończona sprawa stwierdzenia nieważności decyzji, która ograniczyła okres obowiązywania zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od mieszkańców gminy [...] oraz art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że jest możliwym zmiana prawomocnej decyzji nadającej stronie uprawnienie, bez zgody strony na taką zmianę. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji, względnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o zezwoleniu na odbieranie odpadów, mimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2013 r. i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie została dotychczas zakończona. Kolegium Odwoławcze uzasadniając utrzymanie w mocy wyżej zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazało, iż od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, zwanej dalej ustawą zmieniającą), to jest od 1 stycznia 2012 r., przedsiębiorcy, którzy chcą rozpocząć działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, winni wcześniej uzyskać wpis w odpowiednim rejestrze. Z okoliczności faktycznych wynika tymczasem, że decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 4 marca 2011 r. znak: [...] (zwanej dalej decyzją zmieniającą) zmieniono decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 21 maja 2008 r. znak: [...] (zwanej dalej decyzją zezwalającą) w ten sposób, że m. in. zmieniono termin ważności zezwolenia do 31 grudnia 2011 r. Zatem w momencie wejścia w życie ustawy zmieniającej strona skarżąca nie posiadała już zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Jak słusznie podniosła strona skarżąca, decyzja zmieniająca nadal pozostaje w obrocie, pomimo, że wobec niej toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, które do dnia wydania niniejszej decyzji jeszcze się nie zakończyło. Faktycznie stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej w zakresie terminu ważności zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości spowoduje skutek ex tunc (tak, jakby nigdy nie zmieniono decyzji zezwalającej), co spowoduje, że odzyska moc prawną dawne brzmienie decyzji zezwalającej w zakresie terminu jej ważności, tj. do czerwca 2018 r. Zatem w takim przypadku brak będzie podstaw do nałożenia kary, jaką można wymierzyć w niniejszym postępowaniu, gdyż strona skarżąca będzie spełniać warunek wskazany w opisanym powyżej wyjątku. Jednakże na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie (sprawie wymierzenia kary za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...], bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej) pozostaje w obrocie ostateczna decyzja zmieniająca, która to powoduje, że bezspornym jest, iż na mocy decyzji zmieniającej zezwolenie wygasło w dniu 31 grudnia 2011 r. Strona skarżąca o wpis do stosownego rejestru wystąpiła dopiero w dniu 18 czerwca 2012 r., który to uzyskała dopiero 21 czerwca 2012 r. Zatem w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 21 czerwca 2012 r. (nie jak błędnie przyjął Organ I instancji do 18 czerwca 2012 r., co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy), czyli przez 5 pełnych miesięcy, Spółka działała bez stosownego zezwolenia i wpisu do rejestru działalności regulowanej, zatem orzeczenie organu I instancji było prawidłowe. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skargę wniosła strona skarżąca zarzucając jej: 1. naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że organ pomimo pozbawienia strony skarżącej, bez jej zgody, uprzednio nabytego prawa obowiązywanie decyzji do maja 2018 r. - nie naruszył prawa w sposób rażący. 2. naruszenie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pozbawienie strony skarżącej, bez jej zgody i przy braku stosownego wnioskowi uprzednio nabytego prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności aktu decyzyjnego w tym zakresie rozstrzygającego. 3. naruszenie art 8 k.p.a., w związku z art 35 i art 36, poprzez wyzbycie strony skarżącej prawa do rzetelnego sądu i nie rozstrzygnięcie do dnia wydania zaskarżonej decyzji, wniosku skarżącego z dnia 26 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 4 marca 2011 r., znak [...] w części określającej obowiązywanie zezwolenia do dnia 31 grudnia 2011 r. - pkt 8 decyzji., a także poprzez nie powiadomienie o przyczynach nie załatwienia odwołania z dnia 7 lipca 2014 r. w ustawowym terminie oraz nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy akceptując kwestionowaną decyzję Burmistrza z 4 marca 2011 r., jako podstawę zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu 26 września 2012 r. zwróciła się do SKO w [...] z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 4 marca 2011 r., znak [...]. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wydając decyzje, o której stwierdzenie nieważności skarżąca wnosiła, dokonał bez wniosku strony, skrócenia czasu obowiązywania zezwolenia określonego pierwotną decyzją z dnia 21 maja 2008 r., znak: [...]. Pierwotna decyzja - zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy i Miasta [...] została wydana na okres dziesięciu lat i jego ważność upływała w maju 2018 r. Skarżąca zwróciła się w dniu 28 września 2009 r. z wnioskiem o zmianę rzeczonej decyzji w zakresie miejsca składowania odpadów komunalnych, jednakże organ pomijając treść art 10 § 1 k.p.a., dokonał samowolnie skrócenia obowiązywania zezwolenia określając go na dzień 31 grudnia 2011 r. Zdaniem strony skarżącej w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku z dnia 28 września 2009 r. Organ nigdy nie zasygnalizował, iż postępowanie toczy się także w zakresie skrócenia okresu obowiązywania zezwolenia z 21 maja 2008 r., [...] i pominął ową okoliczność przy wezwaniu do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, przed wydaniem decyzji. WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 618/13, wydał wyrok z dnia 30 września 2013 r. uchylający rozstrzygnięcia SKO, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 4 marca 2011 r., znak [...]. Strona skarżąca podkreśliła, iż taki stan rzeczy wymaga zatem, aby SKO respektując rzeczony wyrok WSA w Krakowie podjęło prawem przewidziane działania zmierzające do ostatecznego załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 4 marca 2011 r. Nic jednak takiego się nie stało, a SKO w [...] do dnia dzisiejszego nie podjęło w tym zakresie żadnych czynności, poza informacją odebraną przez pełnomocnika skarżącego w dniu 26 lutego 2014 r. zawiadamiającą, iż sprawa stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 marca 2001 r., znak [...], zostanie rozpoznana do dnia 15 marca 2014 r.. Na marginesie zaznaczyć należy, że owo zawiadomienie nosi datę 4 lutego 2013 r. Pogłębionej analizy wymaga także w ocenie skarżącej naruszenie art. 155 k.p.a. i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem [...] we wniosku z dnia 28 września 2009 r., o zmianę decyzji z dnia 21 maja 2008 r., nie formułowała w żadnym razie, wniosku o zmianę swojego nabytego prawomocną decyzją prawa w postaci obowiązywania decyzji przez okres 10 lat od daty jej wydania (rok 2018), zmiana zatem w tym zakresie dokonana przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], która ma charakter konstytutywny, bez zgody [...], nie pozwala zgodzić się z rozstrzygnięciem zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 grudnia 2012 r., znak: [...], przy czym godzi się podnieść, iż "zgoda strony" nie może być domniemana, a brak takiej zgody przed wydaniem decyzji (w tym przypadku decyzji z dnia 4 marca 2011 r.) zmieniającej decyzję ostateczną (z dnia 21 maja 2008 r.), czyni taka decyzję dotknięta "wadą kwalifikowaną", wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, a nadto podniosło, że decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 4 marca 2011 r. w części określającej obowiązywanie zezwolenia " do dnia 31 grudnia 2011 r.", jednakże decyzja ta jest nieostateczna. Na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. pełnomocnik oświadczył, że nie ma wiedzy co do tego, czy decyzja SKO z dnia 7 stycznia 2015 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 4 marca 2011 r. jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Bezspornym w sprawie jest, iż strona skarżąca "[...]" M. sp. j. prowadziła działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...]. Sporne jest czy działalność tą prowadziła bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej tj. na podstawie zezwolenia które wygasło czy też skarżąca stosowne zezwolenie posiadała. Zgodnie z unormowaniem art. 9 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - określanej dalej jako ustawa (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399) działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a rejestr tej działalności prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Natomiast stosownie do treści art. 9c ust. 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sytuację braku wpisu normuje art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy, stwierdzając, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 – podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Strona skarżąca odbierała odpady komunalne na terenie gminy [...] bez wymaganego wpisu do rejestru od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 21 czerwca 2012 r., a więc przez 5 pełnych miesięcy. Stosownie do treści zacytowanego wyżej przepisu Burmistrz Gminy i Miasta zobowiązany był do nałożenia na stronę skarżącą kary w wysokości 45.000 zł i taka też kara została na niego nałożona. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku braku wymaganego wpisu. Ustawodawca uznał, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej. Wysokości kar przewidzianych w ustawie nie są niskie, ale nie można uznać, aby kary te raziły swą surowością w sytuacji gdy za pierwszy miesiąc kara ta wynosi 5.000 zł, a za każdy następny miesiąc 10.000 zł. Wskazać trzeba również, że przytoczone regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek organy nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia rzeczonej kary. Wspomniane wyżej przepisy zaś jednoznacznie nakładają na przedsiębiorcę obowiązek dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej, czego bez wątpienia strona skarżąca nie dopełniła we wskazanym okresie. W takiej zaś sytuacji trudno podzielić zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 155 i 156 k.p.a. Wskazać należy, iż decyzja zmieniająca pozostawała w obrocie mimo, iż toczy się wobec niej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie z odpowiedzi na skargę wynika, iż w dniu 7 stycznia 2015 r. została wydana decyzja stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 4 marca 2011 r. w części określającej obowiązywanie zezwolenia " do dnia 31 grudnia 2011 r.", jednakże jak wskazał organ decyzja ta jest nieostateczna. Pełnomocnik skarżącej nie posiadał zaś żadnej wiedzy w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia16 czerwca 2014 r. o wymierzeniu kary pieniężnej, w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia 4 marca 2011 r. zezwalająca na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów do dnia 31 grudnia 2011 r. Bezspornym w sprawie jest, iż z wnioskiem o wpis do rejestru strona skarżąca wystąpiła dopiero w dniu 18 czerwca 2012 r. Tak więc prawidłowo ustalił organ II instancji, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 21 czerwca 201r. spółka działała bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, skargę jako pozbawioną słuszności na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.