II SA/Kr 1290/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2022r. znak sprawy WI-I.7840.2.61.2022.MO w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak sprawy: WI-I.7840.2.61.2022.MO, w związku z wycofaniem odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta 727/6740.1/2022 z 13 czerwca 2022 r., znak: AU-01-1.6740.1.487.2022.MMI, udzielającej pozwolenia na inwestycję oraz zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, umorzono postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Z. A., działając w imieniu J. G. złożył w terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta 727/6740.1/2022 z 13 czerwca 2022 r., na skutek czego zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. W dniu 20 lipca 2022 r. wpłynęło pismo Z. A., który w imieniu J. G. wycofał złożone wcześniej odwołanie. Wobec tego, że zalegające w aktach sprawy pełnomocnictwo z dnia 10 maja 2022 r. obejmowało prawo do reprezentowania skarżącej wyłącznie w zakresie zapoznania się z dokumentacją projektową sprawy, organ odwoławczy wezwał Z. A. o przedłożenie pełnomocnictwa uprawniającego go do złożenia odwołania od decyzji i jego wycofania. W odpowiedzi przedłożono stosowne pełnomocnictwo, udzielone Z. A. do reprezentowania skarżącej w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, cyt.: "w pełnym zakresie". W związku z powyższym organ odwoławczy dokonał analizy akt organu I instancji oraz zbadał zaskarżoną decyzję, w kontekście dopuszczalności cofnięcia odwołania, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanego dalej k.p.a.) i w efekcie doszedł do wniosku, że cofnięcie odwołania jest skuteczne, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie narusza prawa, ani interesu społecznego. Organ odwoławczy ocenił w tym zakresie, że organ l instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania oraz zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ stwierdził następnie zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr LXXVIII/2172/22 Rady miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik" (Dz.Urz, Wojew. Małopolskiego z 24 lutego 2022 r, poz.1255). Dalej stwierdzono, że usytuowanie budynku nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Na projekcie zagospodarowania terenu oraz analizie obszaru oddziaływania zwymiarowano odległości zaprojektowanej inwestycji od granic działki i istniejących budynków na działkach sąsiednich: odległość budynku A1 wynosi od strony północnej od granicy z działką nr [...] - 5,5 m i od strony południowej od granicy z działką nr [...] - 8,28 m; odległość budynku C2 wynosi od strony wschodniej z działka [...] - 5,28 m, co oznacza zgodność z § 12 ww. rozporządzeniem. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a w dokumentacji projektowej przedłożono pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 5 kwietnia 2022 r., znak: RW.460.-5.318.2022, w którym przedstawiono uzgodnione warunki możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził też, że projekt jest zgodny z przepisami przeciwpożarowymi, a wobec tego, że zamierzona inwestycja nie jest przedsięwzięciem mającym znaczący wpływ na środowisko, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska oraz nie znajduje się w obszarze Natura 2000. Ponadto stwierdzono, że zawartość zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa projektu budowlanego jest kompletna, projekt zawiera niezbędne opinie i został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane i aktualne uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego załączono oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, projekty planowanej rozbiórki określające zakres i sposób wykonania prac rozbiórkowych wraz z opisem zastosowanych warunków bezpieczeństwa pracy oraz zgody właścicieli obiektów, tj. inwestorów na przedmiotową ww. rozbiórkę. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy załączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zatem tego, że pełnomocnik skarżącej, będący inicjatorem postępowania odwoławczego, nie jest dłużej zainteresowany skarżeniem przedmiotowej decyzji, organ uwzględnił dokonane przez niego wycofanie odwołania, ponieważ nie prowadzi ono do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skuteczne cofnięcie odwołania sprawiło, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i zostało przez organ odwoławczy umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji J. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 3 i art 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której nie istniały ku temu przesłanki, 2. art. 137 k.p.a. poprzez uwzględnienie odwołania, które prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo i interes społeczny, 3. art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez brak zachowania zasady prawdy materialnej i niepodejmowanie przez organ II i I instancji działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, 4. art. 81 Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz planu zagospodarowania przestrzennego mającego zastosowanie do niniejszej sprawy. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że jej pełnomocnik nie miał uprawnienia do cofnięcia w jej imieniu odwołania, gdyż czynność ta wykraczała poza zakres pełnomocnictwa. Ponadto pełnomocnik wycofując odwołanie działał pod wpływem błędu wywołanego przez inwestorów, którzy obiecali usunąć niezgodności projektu, jednak nie uczynili tego w całości. Skarżąca podkreśliła ponadto, że organ odwoławczy nie był uprawniony do umorzenia postępowania bez zbadania okoliczności podniesionych w odwołaniu i niewystarczająco dokładnie odniósł się do kwestii zaprojektowanych odległości pomiędzy budynkami, dostępu do światła, przeniesienia instalacji gazowej, czy też usytuowania miejsc postojowych. W piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. podtrzymano zarzuty skargi i zarzucono, że organ odwoławczy umarzając postępowanie, zaniechał obowiązku weryfikacji legalności decyzji, która zdaniem autora pisma, narusza przepisy cyt. rozporządzenia. W szczególności podważono prawidłowość analizy zacienienia i nasłonecznienia, a także wskazano na nieprawidłowe odległości pomiędzy budynkami, które naruszają przepisy p.poż. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W opinii organu odwoławczego bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wynikała z cofnięcia odwołania, które było zdaniem organu skuteczne zarówno ze względu na zakres udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa, jak i warunków przewidzianych w art. 137 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, statuującym zasadę ograniczonej dyspozycyjności, "strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny." Analizując pierwszy element, o którym mowa powyżej, a zatem skuteczność cofnięcia odwołania z uwagi na zakres udzielonego pełnomocnictwa, rację należy przyznać organowi, który ocenił, że czynność ta bezsprzecznie wchodziła w zakres umocowania udzielonego pełnomocnikowi. Należy podkreślić, że udzielone początkowo pełnomocnictwo z dnia 10 maja 2022 r. (k. 52) obejmowało wyłącznie uprawnienie do zapoznania się z aktami dokumentacji projektowej. Następnie jednak, w odpowiedzi na wezwanie Wojewody, zostało przedłożone szersze pełnomocnictwo z tej samej daty, które uprawniało pełnomocnika do występowania w imieniu skarżącej "w pełnym zakresie przed Małopolskim Urzędem Wojewódzkim w Krakowie – Wydział infrastruktury znak sprawy WI-I.7840.2.61.2022.MO". Tak zakreślony zakres pełnomocnictwa nie pozostawia żadnych wątpliwości, że na jego podstawie pełnomocnik był umocowany do złożenia w imieniu skarżącej zarówno odwołania, jak i jego późniejszego cofnięcia. Tym samym zawarte w skardze zarzuty, w których skarżąca twierdziła, że zakres udzielonego pełnomocnictwa nie obejmował cofnięcia odwołania, są bezpodstawne. Osoba udzielająca tak szerokiego umocowania "w pełnym zakresie" musi sobie zdawać sprawę, że powierza ustanowionemu pełnomocnikowi uprawnienie do dysponowania przedmiotem postępowania, które przejawia się m.in. w prawie do wniesienia środka zaskarżenia, jak i jego cofnięcia. Fakt, że niektóre podjęte przez pełnomocnika decyzje, czy też czynności zostaną następnie ocenione przez mocodawcę jako błędne, bądź niekorzystne, nie ma wpływu na ich skuteczność. Przechodząc dalej, nie ma racji pełnomocnik skarżącej, który zarzucił organowi brak oceny legalności decyzji organu I instancji. Wręcz przeciwnie, Wojewoda wskazał na wynikający z art. 137 k.p.a. obowiązek zbadania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem oraz interesem społecznym, a następnie tej oceny dokonał, nie traktując cofnięcia odwołania, jako okoliczności wystarczającej do umorzenia postępowania. W tym zakresie dokonał oceny spornego projektu w sposób opisany powyżej, co do którego Sąd nie ma zastrzeżeń. W szczególności zbadał prawidłowość zakreślonego obszaru oddziaływania spornej inwestycji, kompletność projektu, uprawnienia projektanta oraz prawo inwestorów do dysponowania gruntem. Ponadto zbadał zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, cyt. rozporządzeniem oraz przepisami przeciwpożarowymi. Wbrew zarzutom skarżącej organ w szczególności ocenił, że kwestionowane przez nią odległości między budynkami są zgodne z § 12 ww. rozporządzenia. Wobec tego, że powyższa ocena legalności decyzji I instancji przebiegła pomyślnie, organ odwoławczy zasadnie uznał cofnięcie odwołania za prawnie skuteczne. W świetle wyraźnego brzmienia art. 137 k.p.a. nieuwzględnienie cofnięcia może nastąpić bowiem wyłącznie wyjątkowo, jeżeli cofnięcie to prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skoro przeprowadzona analiza doprowadziła organ do wniosku, że powyższe przesłanki w przedmiotowej sprawie nie zachodzą, prawidłowo umorzono postępowanie odwoławcze, bowiem w wyniku skutecznego cofnięcia odwołania, stało się ono bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.