II SA/Kr 1292/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie nr 639/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2023 r., znak WOB.7722.34.2023.JKUT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr 639/2023 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) nr 10/23 z dnia 10 stycznia 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Opisanym wyżej postanowieniem PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce ewid. nr [...] obr. 9 w miejscowości Z. przy ulicy O. - bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na M. G. obowiązek przedłożenia do dnia 31 maja 2023 r.: < zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, < czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem autora projektu o wpisie do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane i zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu (w przypadku niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi projektant powinien w projekcie budowlanym podać rozwiązania dostosowujące obiekt budowlany do zgodności z przepisami), < oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto PINB nakazał zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości. Przedstawiając stan sprawy PINB wyjaśnił, że 10 marca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce ewid. nr [...] obr. 9 w Z. przy ulicy O. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 9 grudnia 2020 r. decyzją nr [...] umorzył to postępowanie, a MWINB decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2021 r. uchylił tę decyzję. Organ I instancji przeprowadził ponownie merytorycznie rozpoznanie sprawy, przeprowadzając oględziny 27 października 2022 r., w trakcie których ustalono, że: < na dz. ewid. nr [...] obr. 9 w Z. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej; < obecnym właścicielem jest M. G.; < poprzednim właścicielem i inwestorem byli K. i R. T., którzy przed datą poprzedniej kontroli tj. 9 listopada 2020 r. wykonali roboty budowlane, które, jak twierdzą, polegały na remoncie budynku, a na te roboty dokonali zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej; < w dacie oględzin dokonano pomiarów po zewnętrznych ścianach kondygnacji budynku, wymiary podano na szkicu załączonym do protokołu; < porównując stan obecny obiektu w dniu oględzin z dokumentacją geodezyjną i archiwalną dokumentacją fotograficzną organ stwierdził, że zmieniły się charakterystyczne parametry obiektu takie jak powierzchnia zabudowy, kubatura. Roboty budowlane zostały zakończone; < z uwagi na fakt zakończenia robót, nie było możliwości jednoznacznego ustalenia stanu poprzedniego budynku; < aktualnie budynek pełni funkcję usługową jako wynajem apartamentów, a pod istniejącym rozbudowanym tarasem od strony zachodniej znajdują się pomieszczenia garażowe oraz gospodarcze; < działka utwardzona jest kostką betonową oraz na fragmencie działki znajduje się geokrata, pod którą wykonano podbudowę żwirową; < obecna właścicielka obiektu oświadczyła, że nie wykonywała żadnych robót w budynku, a kiedy nabywała nieruchomość od poprzednich właścicieli budynek pełnił już funkcję usługową. PINB wywiódł, że analiza dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że zakres robót budowlanych wykonany przy spornym budynku stanowi rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Uwzględniając treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego stwierdził, że roboty budowlane polegające na zabudowaniu balkonów od strony południowo-zachodniej, wybudowaniu wejścia do budynku wraz z zadaszeniem od strony północno-zachodniej, rozbudowa polegająca na nadbudowie tarasu w istniejącym budynku mieszkalnym, zlikwidowanie balkonu od strony północno-zachodniej stanowiły przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego i wymagały - na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie administracyjne wykazało, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę, a także, że mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych przy rozbudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego) rozstrzyganych w myśl art. 48 tej ustawy. Zażalenie na to postanowienie wniosła M. G.. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności - z uwagi na obowiązującą od 19 września 2020 r. nowelizację Prawa budowlanego, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - zaznaczył, że w sprawie wszczętej w marcu 2020 r. i niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tą nowelizacją. Dalej wskazał, że organ I instancji nie rozpoznał należycie istoty sprawy, zaś waga stwierdzonych uchybień proceduralnych, polegających na zaniechaniu poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych, czyniła rozstrzygnięcie wadliwym. I tak, przedmiotem postępowania organ I instancji uczynił legalność robót budowlanych polegających na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. 9 przy ul. O. w Z. . Organ dokonując takiej kwalifikacji prawnej robót budowlanych oparł się na dokumentacji udostępnionej przez Starostę [...] w sprawie znak: [...] zakończonej decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na opisanej wyżej działce (archiwalna dokumentacja fotograficzna i projekt zagospodarowania terenu) oraz ustaleniach dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach: 9 listopada 2020 r. i 27 października 2022 r. Jednocześnie organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do pozyskania archiwalnej dokumentacji (np. akta pozwolenia na budowę, czy pozwolenia na użytkowanie), która to dokumentacja umożliwiałaby wiarygodną ocenę i tym samym kwalifikację spornych robót. W aktach brak jest bowiem dokumentów, które przedstawiały stan obiektu przed wykonywaniem spornych robót i na podstawie których możliwe byłoby ustalenie charakterystycznych parametrów budynku. W ocenie MMWINB archiwalna dokumentacja fotograficzna przedstawiająca elewacje budynku i kserokopia projektu zagospodarowania terenu z projektu budowlanego, który nie został zatwierdzony przez Starostę [...], nie może stanowić wyłącznego wzorca, z którym porównywane są przedmiotowe roboty budowlane. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy oprócz zgłoszenia znak: [...] dla działki nr [...] obr. 9 przy ul. O. w Z. wydane zostały jakieś decyzje o pozwoleniu na budowę, bądź dokonano innych skutecznych zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Ponadto według organu odwoławczego, PINB uznając, że inwestor w ramach robót dokonał m.in. rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego, musiał w szczególności wykazać, jaka nowa substancja budowalna wskutek tych robót powstała. Tymczasem, zgromadzony w ograniczonym zakresie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że zmianie uległa np. wysokość budynku w obrysie istniejącej zabudowy, co mogłoby stanowić podstawę do zakwalifikowania robót jako nadbudowy. Organ stanął również na stanowisku, że wykonanie nad istniejącym tarasem zadaszenia o lekkiej drewnianej konstrukcji nie spowodowało zwiększenia kubatury budynku, ani zmiany żadnego z charakterystycznych parametrów obiektu. Odnosząc się z kolei do wybudowanego wejścia do budynku wraz z zadaszeniem MMWINB wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego (w dacie budowy art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), zgodnie z którym budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2 (przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Dopiero jednak pozyskanie z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy też z właściwego archiwum, dokumentów potwierdzających stan legalny na nieruchomości i porównanie ich z obecnym stanem faktycznym pozwoli na bezsprzeczne stwierdzenie, czy roboty budowlane wykonane w budynku przy ul. O. w Z. stanowiły wyłącznie przebudowę, czy też rozbudowę wraz z nadbudową. Od ustaleń w tym przedmiocie zależy zasadność prowadzonego postępowania, czy też zastosowanie odpowiedniej podstawy materialnoprawnej przyszłego rozstrzygnięcia. Zaniechanie dokonania powyższych ustaleń przez PINB przełożyło się na istotne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które uniemożliwiło dokonanie kontroli prawidłowości zastosowanego trybu legalizacyjnego w sprawie. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na konieczność zweryfikowania przez PINB, czy w ramach omawianej inwestycji dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają bowiem na przyjęcie, że sporny budynek przed wykonywaniem robót budowlanych był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Z protokołu z oględzin z dnia 27 października 2022 r. wynika z kolei, że "obecnie budynek pełni funkcję usługową jako wynajem apartamentów, a pod istniejącym i rozbudowanym tarasem od strony zachodniej znajduje się pomieszczenie garażowe oraz gospodarcze". Inwestor zachował zatem funkcję mieszkalną obiektu, jednak wskutek przeznaczenia pomieszczeń (4 apartamentów po jednym na każdym piętrze) na wynajem krótkoterminowy, obecnie obiekt nie może zostać uznany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. W ramach ponownego postępowania MWINB nakazał w związku z tym organowi I instancji ustalenie pierwotnego (legalnego) przeznaczenia obiektu (czy był to budynek mieszkalny jednorodzinny), a następnie dokonanie oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, tj. czy nastąpiło podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 Prawo budowlane), przy czym jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła w wyniku wykonanych robót budowlanych, to należy zakwalifikować ją jako przebudowę. Konkludując, MWINB stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniem sprawy do PINB do ponownego rozpatrzenia. Każde inne rozstrzygnięcie byłoby – w ocenie organu odwoławczego - przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nakazał PINB pozyskanie z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy też właściwego archiwum, dokumentację budowy (np. pozwolenie na budowę i zatwierdzoną dokumentację techniczną, plany realizacyjne, dokumenty w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku) budynku na działce nr [...] obr. 9 przy ulicy O. w Z. ukazującą stan legalny obiektu (w szczególności jego charakterystyczne parametry, przeznaczenie - czy był to budynek mieszkalny jednorodzinny). Organowi nakazano również dokonanie oceny całokształtu wykonanych przez inwestora robót budowlanych (również tych wykonanych wewnątrz budynku) - czy nastąpiła zamiana któregoś z charakterystycznych parametrów (czy roboty spowodowały powstanie nowej substancji budowalnej), czy wskutek robót dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, organ powinien zastosować w sprawie odpowiednie przepisy: art. 48 Prawa budowlanego - w przypadku gdy nastąpiła samowolna rozbudowa/nadbudowa obiektu, bądź art. 50-51 tej ustawy, jeśli uzna, że dokonano samowolnej przebudowy bądź przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Jednak, gdy organ w ponownie prowadzonym postępowaniu ustali, że wynik robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie lub nadbudowie obiektu, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część legalnie wybudowanego obiektu budowlanego, to do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie miał zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie tryb art. 48 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe PINB winien również ocenić, czy jeżeli roboty budowlane zmieniły parametry istniejącego legalnie budynku, to czy ich efekt nie został zespolony z całym obiektem w taki sposób, że nie jest możliwe rozgraniczenie samowoli od legalnego obiektu (wtedy zastosowanie znajdzie art. 50-51 Prawa budowlanego). Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien również dokonać powtórnej weryfikacji przyjętego kręgu stron postępowania mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. G., zarzucając mu naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, że organy działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji pominięcie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w spornym budynku nie wykonano robót, które mogłyby być uznane za naruszające prawo, co potwierdza zebrany materiał dowodowy. Wobec tego sprawa powinna zostać umorzona na etapie postępowania przed organem I lub II instancji. Jeżeli nawet pewne kwestie mogą być niejasne dla MWINB, to nie mogą one stanowić podstawy wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jego istotą jest przeprowadzenie ponownie postępowania dowodowego, które nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy. Jednocześnie z uwagi na brak podstaw do kontynuowania postępowania zapoczątkowanego przez PINB, które kwestionuje legalność wykonywanych robót, organ II instancji miał obowiązek wydać postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., tj. uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie, a nie kasatoryjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a. ", sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie - sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem skargi jest postanowienie kasatoryjne tj. uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia musi być więc treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Słusznie przy tym wskazuje skarżąca, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Prawdą jest też, że rozstrzygnięcie typu kasacyjnego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postrzegane jest w orzecznictwie jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu rozstrzygnięcia będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie rozstrzygnięcia typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym, czy też – jak twierdzi skarżąca – należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania wobec braku robót budowlanych przeprowadzonych niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony skarżącej "nie do końca jest jasnym, dlaczego WINB uchylił postanowienia PINB i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy brak jest okoliczności, które miałyby być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Jeżeli, nawet zakładając, pewne kwestie mogą być niejasne dla WINB, to nie mogą one stanowić podstawy wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jego istotą - jak wskazano wyżej - jest przeprowadzenie postępowania dowodowego ponownie, które nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy". Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem postępowanie organu I instancji poprzedzające wydanie postanowienia z dnia 10 stycznia 2023 r. było dotknięte tak daleko posuniętymi brakami i uchybieniami, że nie było możliwe jego uzupełnienie przed organem II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał na brak kompletności zebranego materiału dowodowego tj. na niepozyskanie z właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, czy też z właściwego archiwum, dokumentów potwierdzających stan legalny na nieruchomości i porównanie ich z obecnym stanem faktycznym. Dopiero takie uzupełnienie materiału pozwoli ocenić zakres faktycznie wykonanych robót budowlanych. Nie sposób podważyć stwierdzenie MWINB, że od ustaleń w powyższym przedmiocie zależy zasadność prowadzonego postępowania, czy też zastosowanie odpowiedniej podstawy materialnoprawnej przyszłego rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy odmiennie niż PINB zakwalifikował przeprowadzone w sprawie roboty budowlane. Organ I instancji przyjął, że roboty budowlane polegające na zabudowaniu balkonów od strony południowo- zachodniej, wybudowaniu wejścia do budynku wraz z zadaszeniem od strony północno- zachodniej, rozbudowa polegająca na nadbudowie tarasu w istniejącym budynku mieszkalnym, zlikwidowanie balkonu od strony północno - zachodniej stanowiły przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Tymczasem MWINB stwierdził, że zgromadzony w ograniczonym zakresie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że zmianie uległa np. wysokość budynku w obrysie istniejącej zabudowy, co mogłoby stanowić podstawę do zakwalifikowania robót jako nadbudowy, a wykonanie nad istniejącym tarasem zadaszenia o lekkiej drewnianej konstrukcji nie spowodowało zwiększenia kubatury budynku, ani zmiany żadnego z charakterystycznych parametrów obiektu. Jednocześnie wskazano na możliwą zmianę sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego wielorodzinnego i przeznaczenie 4 funkcjonujących na każdym piętrze apartamentów na wynajem krótkoterminowy. Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła w wyniku wykonanych robót budowlanych, to należy zakwalifikować ją jako przebudowę. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu zawarł również jasne wytyczne co do dalszego postępowania, wskazując zarówno kierunki uzupełnienia materiału dowodowego, jak i proceduralne konsekwencje dokonania określonych ustaleń – w szczególności w zakresie zastosowania trybu z art. 48 albo trybu z art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, braki w zebranym materiale dowodowym nie pozwoliły na określenie jakie w istocie roboty budowlane zostały wykonane, a dopiero te ustalenia pozwolą na ich właściwe zakwalifikowanie z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego oraz na przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie. Trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, że ustalenia te wykraczały poza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego postępowaniu odwoławczym. Tym samym zaistniały przesłanki do wydania postanowienia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie nie tylko nie narusza wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1), ale właśnie w sposób prawidłowy realizuje określone w nich zasady praworządności, prawdy materialnej i zaufania do władzy publicznej. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.