II SA/Kr 1292/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LIII/434/2022 Rady Gminy Gdów z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Jaroszówka - obszar "Jaroszówka - 1" skargę oddala. Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę nr LIII/434/2022 Rady Gminy Gdów z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Jaroszówka - obszar "Jaroszówka-1" w części, wnosząc o: 1) stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały: - w § 7 ust. 6 w zakresie słów "(...) dopuszcza się możliwość niezastosowania niektórych z zasad określonych w ust. 3-5, lecz tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla uwzględnienia istniejących uwarunkowań architektonicznych, konserwatorskich lub funkcjonalno-przestrzennych, - §7 ust. 7 – w zakresie, w którym "ustalono obowiązek zapewnienia dla projektowanych obiektów niezbędnego programu parkingowego (...) w ilości nie mniejszej niż: 1) w zabudowie jednorodzinnej - 2 miejsca postojowe przypadające na 1 budynek mieszkalny; 2) w zabudowie zagrodowej - 3 miejsca postojowe na działce, w tym przynajmniej jedno miejsce dla sprzętu rolniczego; 3) dla obiektów usługowych - 1 stanowisko przypadające na 40 m2 powierzchni użytkowej, a ponadto 1 stanowisko przypadające na każdych 4 pracowników". natomiast nie określano wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do: obiektów rekreacji indywidualnej dopuszczonych w ramach przeznaczeń oznaczonych jako MN, MNU oraz terenów zabudowy letniskowej ML; 2) zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przewidzianych. Wskazanej powyżej części przywołanej uchwały zarzucono istotne prawa, w szczególności: - art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 poz.1130 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez zawarcie w § 7 ust. 6 zaskarżonej części tekstowej uchwały zapisu, który jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny; - art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. z 2003r Nr 164 poz. 1587), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzez zaniechanie określenia w § 7 ust. 7 zaskarżonej części tekstowej uchwały wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej. Zdaniem Wojewody § 7 ust. 6 planu jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż dopuszcza dowolność w kształtowaniu formy architektonicznej obiektów zabytkowych w sytuacji przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy budynków istniejących, dobudowy do obiektu istniejącego, odbudowy obiektu a także w związku koniecznością uwzględnienia cech regionalnych, względów zabytkowych lub specyfiki miejsca bądź charakteru obiektu, z pominięciem m.in. zasad określonych w § 7 ust. 3-5 tej uchwały. Strona skarżąca nie znajduje uzasadnienia do formułowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, szczególnie w przypadku, gdy określenie tych odstępstw jest zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić prawidłowo sformułowane przepisy gminne. Zastrzeżenia strony skarżącej budzi również zaniechanie określenia, w części tekstowej przedmiotowego planu wymaganej minimalnej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej. Tymczasem zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustaleniach miejscowego planu należy uwzględnić ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Rada Gminy Gdów wniosła w odpowiedzi o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Zwrócono uwagę na konieczność całościowego czytania postanowień planu, w tym § 6 ust. 1 i 2, który wyklucza dowolność w odniesieniu do obiektów zabytkowych. Kwestionowany przepis nie tworzy zatem ryzyka dowolności, lecz pozwala na podjęcie działań służących ochronie obiektów zabytkowych. Poprzez § 7 ust. 6 uchwały celowo umożliwiono bezkolizyjną realizację wszelkich norm dotyczących ochrony zabytków, wyłączając §7 ust. 3-5 uchwały, regulujących warunki kształtowania nowej zabudowy, wysokość i gabaryty zabudowy oraz zasady remontów, przebudowy i rozbudowy. W odpowiedzi na drugi z zarzutów Rada Gminy wskazała, że § 7 ust. 7 uchwały we wprowadzeniu zawiera ogólny wymóg zapewnienia pojedynczych lub wielostanowiskowych miejsc do parkowania bądź garaży, który odnosi się również do obiektów rekreacji indywidualnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.). Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd nie dopatrzył się, aby wskazane przez Wojewodę Małopolskiego przepisy § 7 ust. 6 i ust. 7 było sformułowane w sposób wadliwy, który powodowałyby konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego. Obydwa kwestionowane zapisy znajdują się w § 7, zawierającym "Zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki i parametry dotyczące zagospodarowania terenu". Ust. 6 stanowi: "W przypadku obiektów zabytkowych, gdy istniejący sposób zabudowy lub zagospodarowania terenu uzasadnia kształtowanie formy architektonicznej budynku w sposób odmienny od ustalonego w ust. 3-5, w szczególności w sytuacji: przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy budynków istniejących, dobudowy do obiektu istniejącego, odbudowy obiektu, a także w związku z koniecznością uwzględnienia cech regionalnych, względów zabytkowych lub specyfiki miejsca bądź charakteru obiektu - dopuszcza się możliwość niezastosowania niektórych z zasad określonych w ust. 3-5, lecz tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla uwzględnienia istniejących uwarunkowań architektonicznych, konserwatorskich lub funkcjonalno-przestrzennych". Ust. 7 z kolei stanowi: "Ustala się obowiązek zapewnienia dla projektowanych obiektów niezbędnego programu parkingowego w granicach terenu inwestycji, w formie: pojedynczych lub wielostanowiskowych miejsc do parkowania urządzonych na powierzchni terenu bądź w garażach realizowanych jako samodzielne obiekty budowlane lub stanowiących wydzieloną część budynków, w ilości nie mniejszej niż: 1) w zabudowie jednorodzinnej - 2 miejsca postojowe przypadające na 1 budynek mieszkalny; 2) w zabudowie zagrodowej - 3 miejsca postojowe na działce, w tym przynajmniej jedno miejsce dla sprzętu rolniczego; 3) dla obiektów usługowych - 1 stanowisko przypadające na 40 m2 powierzchni użytkowej, a ponadto 1 stanowisko przypadające na każdych 4 pracowników". Obydwa powyższe przepisy uchwały naruszają zdaniem Wojewody art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Prawdą jest, że w § 7 ust. 6 dopuszczono możliwość niezastosowania niektórych zasad określonych we wcześniejszych ustępach 3-5, określających ogólne warunki kształtowania nowej zabudowy, wysokości zabudowy i gabarytów obiektów oraz zasady remontów, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynków istniejących. Po pierwsze jednak, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, nie jest to jedyny zapis w uchwale, który dotyczy zabytków. W § 6, zawierającym ogólną regulację dotyczącą zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazano wyraźnie, że: 2. Wszelkie działania związane z obiektami lub obszarami, o których mowa w ust. 1, powinny być prowadzone w sposób nie naruszający przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków, zaś w przypadkach, gdy przepisy wymagają uzyskania stanowiska właściwego organu ochrony zabytków lub ochrony przyrody - z uwzględnieniem tego stanowiska. 3. W odniesieniu do obiektów zabytkowych objętych gminną ewidencją zabytków ustala się: 1) ochronę przed dokonywaniem zmian prowadzących do zatarcia cech charakterystycznych obiektu oraz właściwej jego ekspozycji; 2) nakaz utrzymania i konserwacji obiektów zabytkowych stosownie do wymogów przepisów odrębnych; 3) zakaz podejmowania działań, które mogłyby przyczynić się do zniszczenia lub pogorszenia stanu zabytku, w tym pogarszających warunki jego ekspozycji; 4) wszelkie działania związane z ingerencją w obiekty objęte gminną ewidencją zabytków, w szczególności: remont, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, a także rozbiórka, wymagają uwzględnienia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ma więc mowy, aby prace budowlane związane z zabytkami toczyły się w sposób dowolny, z pogwałceniem ich kulturowej wartości. Co więcej, należy zgodzić się organem, który tłumaczył, że nie można oczekiwać, aby w odniesieniu do obiektów zabytkowych, w sytuacji dozwolonych prawem remontów, przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy - realizowane były zawsze zasady kształtowania zabudowy, wskaźników i parametrów właściwych dla pozostałych obiektów, niebędących zabytkami. Z tego też względu prawodawca lokalny poprzez § 7 ust. 6 uchwały celowo umożliwił bezkolizyjną realizację wszelkich norm dotyczących zasad ochrony zabytków (w tym wynikających z regulacji ustawowych, aktów prawa miejscowego, jak i aktów stosowania prawa o charakterze indywidualno-konkretnym) wprost wyłączając w tym zakresie § 7 ust. 3-5 uchwały. Należy ponadto pamiętać, że działania dotyczące obiektów zabytkowych mogą w jednostkowych przypadkach wymagać zastosowania indywidualnych rozwiązań, których z uwagi na zasady ochrony zabytków z natury rzeczy nie da się pogodzić z objętymi wyłączeniem zasadami. Tworzenie bardziej kazuistycznej regulacji niż zaskarżone wyłączenie mogłoby w konsekwencji doprowadzić do kolizji z zasadami ochrony zabytków, a przewidzenie ich na etapie planowania nie jest możliwe, bowiem nie sposób na etapie uchwalania planu miejscowego uwzględnić wszystkie indywidualne uwarunkowania i cechy poszczególnych zabytków. Sąd sprzeciwił się również żądaniu stwierdzenia nieważności § 7 ust. 7 uchwały. Wbrew twierdzeniom Wojewody sposób sformułowania powyższego przepisu nie sprawia, że budynki rekreacji indywidualnej nie muszą mieć zapewnionych miejsc parkingowych lub garażowych. Jak słusznie zauważył organ powołany przepis faktycznie wymienia minimalną ilość miejsc postojowych dla zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i dla obiektów usługowych. Analiza jednak całego zapisu § 7 ust. 7 uchwały prowadzi do logicznego wniosku, iż powyższe minimalne wartości nie oznaczają, że budynki rekreacji indywidualnej nie muszą spełniać w tym zakresie żadnych norm. W początkowej części kwestionowany przepis ustala przecież ogólny obowiązek zapewnienia dla projektowanych obiektów miejsca parkingowego na powierzchni terenu bądź w postaci garażu, który – jak należy rozumieć - dotyczy wszelkich obiektów, a nie tylko tych, które zostały wymienione w dalszej części. Tym samym fakt, że dla zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej wskazano minimalne parametry parkingowe nie oznacza, że co do pozostałej zabudowy obowiązuje całkowita dowolność w tym zakresie, w szczególności, że budynki rekreacji indywidualne nie muszą mieć zapewnionych miejsc parkingowych. Ponadto Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w tym przepisie aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczności zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim niektórych z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ich brak nie może stanowić o niezgodności tak sporządzonego planu z prawem (por.m.in. wyroki NSA z: 6 maja 2010 r., II OSK 424/10; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 814/12; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 75/17; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 338/17; z 13 lutego 2019 r., II OSK 3431/18; 12 października 2021 r., II OSK 2640/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2025 r., II SA/Łd 314/25, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). Nawet jeżeli uznać, że wskazania konkretnej ilości miejsc postojowych dla budynków rekreacji indywidualnej było koniecznym elementem zaskarżonego planu, należy podkreślić, że jego brak nie skutkuje automatycznym stwierdzeniem, że adekwatny przepis uchwały jest nieważny. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub części. Zatem, nawet jeżeli uznamy brak określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych dla budynków rekreacyjnych za naruszenie zasad sporządzania planu, należy odpowiedzieć na pytanie, czy miało ono charakter istotny. Zdaniem Sądu kluczowe jest w tym zakresie ustalenie, czy wskazany brak prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego na obszarze objętym planem lub czyni go niewykonalnym. Sąd uznał, że tak nie jest. Po pierwsze, brak wskazania minimalnej liczby miejsc postojowych stricte dla budynków rekreacyjnych nie oznacza, że nie muszą one zapewniać w ogóle obsługi parkingowej. Z ogólnego zapisu pierwszej części kwestionowanego § 7 ust. 7 wynika, że obsługa taka musi być zapewniona na terenie inwestycji. Po drugie, stwierdzenie nieważności całego § 7 ust. 7 uchwały zgodnie z żądaniem Wojewody w żaden sposób nie przyczyniłoby się do wzmocnienia ładu przestrzennego, a wręcz przeciwnie. Doprowadziłoby bowiem do zlikwidowania wszelkich norm zobowiązujących do zapewnienia miejsc parkingowych, zarówno tych ogólnych, jak i szczegółowych, dotyczących zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, co w oczywisty sposób prowadziłoby do pogorszenia jakości zagospodarowania terenu oraz mogłoby wywołać realne zakłócenia w jego obsłudze komunikacyjnej. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszeń zasad sporządzania planu, które świadczyłyby o nieważności zaskarżonych postanowień uchwały planistycznej. Sąd nie dostrzegł również naruszeń procedury planistycznej, która również nie była przedmiotem zarzutów. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.