II SA/Kr 1293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA AnnaSzkodzińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Olkusz na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2019 r. znak [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości postanawia: skargę odrzucić zwrócić stronie skarżącej Gminie Olkusz uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) złotych Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. ([....]) na podstawie art. 97 §1 pkt 4, art. 100 §1, art. 101 §3 oraz art. 268 a kpa Burmistrz Miasta i Gminy O. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości położonej w Ż. – gminie O. utworzonej z działki o nr [....] , ujawnionej w księdze wieczystej Nr [.....] do czasu wydania przez Sad prawomocnego postanowienia w zakresie dot. zasiedzenia nieruchomości utworzonej z działki o pow. ok. 80 m2, położonej w Ż. , gmina O. , powstałej z podziału działki nr [....] . Organ podał, że na wniosek z dnia 20 grudnia 2018 r. złożony przez R. i B. P. zostało wszczęte postępowanie mające na celu podział nieruchomości położonej w Ż. , gmina O. , utworzonej z działki o numerze [....] , ujawnionej w księdze wieczystej [....] Wskazał organ, że w Sądzie Rejonowym w O. I Wydział Cywilny pod sygnaturą akt I Ns 167/19 z wniosku Gminy O. jest prowadzona sprawa o zasiedzenie między innymi nieruchomości o powierzchni około 80 m2 mającej powstać z podziału działki nr [....] , objętej księgą wieczystą [.....] Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ podał, że "w dniu 28 maja 2019 r. na podstawie art. 61 § 4 raz art. 10 kpa w zw. z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) Gmina O. została uznana za stronę postępowania w zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nią prawa własności". Zdaniem organu zasadnym jest zawieszenie postępowania podziałowego, gdyż Gmina O. wystąpiła do Sądu z wnioskiem o zasiedzenie części nieruchomości, a w przypadku uwzględnienie wniosku dojdzie do zmiany przebiegu granicy gruntowej, co przekłada się na byt prawny w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym nieruchomości (nowe oznaczenie nieruchomości, nowe powierzchnie nieruchomości, nowy zakres granic – elementy kluczowe do wydania opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, czy też sporządzenia protokołu przyjęcia granic, a w następstwie sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości). Na ww. postanowienie zażalenie złożył B.P., podnosząc, że przyczyny zawieszenia nie mają nic wspólnego z podziałem działki. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2019 r. ([....] ) na podstawie art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 138 §1 pkt 2 i art. 17 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. Organ odwoławczy podał, co następuje: Przez podział nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć podział nieruchomości gruntowej polegający na geodezyjnym wydzieleniu w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości dokonywany jest ramach określonych granic danej działki i nie może wykraczać poza jej granice. Podział geodezyjny należy odróżnić od prawnego podziału nieruchomości łączącego się z dokonaniem zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do wydzielonych działek. Celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu celem wyodrębnienia osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia. W związku z powyższym podniesiona przez organ I instancji okoliczność trwania przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego zasiedzenia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] w miejscowości Ż. , o której podział zawnioskowali R.P. i B.P. , nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Fakt, że dana nieruchomość objęta wnioskiem o podział, będzie stanowiła współwłasność także osoby bądź podmiotu, który zasiedział część nieruchomości, nie ma wpływu na możliwość rozstrzygnięcia, czy podział tej nieruchomości zgodnie z przepisami prawa jest możliwy (podobnie m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 975/16 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06 - publ. w CBOSA). Oceny tej nie może zmienić również fakt wpisania do księgi wieczystej nr [....] prowadzonej dla przedmiotowej działki nr [....] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności części tej nieruchomości. Samo wpisanie tej wzmianki ma tylko taki skutek, że w dniu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego przedmiotowa nieruchomość może stać się także współwłasnością osoby, która zasiedziała część nieruchomości. Istotne jest również to, że aktualnie spór cywilny nie został zakończony, co oznacza, że nie ma przeszkód do prowadzenia sprawy o podział nieruchomości. Z wyżej omówionych powodów kwestia wydania orzeczenia przez sąd powszechny w sprawie o zasiedzenie nie może wywrzeć wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania w sprawie o podział nieruchomości z powodów wskazanych we wniosku, należałoby jedynie rozpatrywać w kategoriach celowościowych, jednakże wobec faktu, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania "ze względów celowościowych", organ I instancji nieprawidłowo zawiesił prowadzone postępowania. Na powyższe postanowienie Gmina O. reprezentowana przez Burmistrza, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu Gminy O. jako strony postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ administracyjny, że sprawa sądowa wszczęta przez Gminę O., stronę niniejszego postępowania przed Sądem Rejonowym w O. I Wydział Cywilny sygnatura akt I Ns 167/19, w przedmiocie zasiedzenia części działki, podlegającej w postępowaniu administracyjnym podziałowi, nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnym; - art. 125 §1 kpa poprzez jego niezastosowanie , polegające na niedoręczeniu Gminie O. zaskarżonego ostanowienia. Strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem zasiedzenia jest m.in. część działki [....] zajęta na Szlak drożny, który jest wyraźnie oddzielony od pozostałej części tej działek, ogrodzeniem, a następnie tłuczniem. Podmioty postępowania sądowego zostały określone we wniosku o zasiedzenie oraz dodatkowo wskazane w rubrum postanowienia sądowego o zabezpieczenie. Wniosek o zasiedzenie, tak jak postanowienie o zabezpieczeniu skierowane są m.in. przeciwko B. i R.P. W sprawie administracyjnej o podział nieruchomości niewątpliwie status strony posiada także Gmina O. Pomiędzy w/w sprawami zachodzi więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium w sprawie incydentalnej, związanej ze sprawą podziału ww. nieruchomości Burmistrz Miasta i Gminy O. działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy O. nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej, podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie incydentalnej związanej ze sprawą o podział nieruchomości, której rozpoznanie następuje poprzez wydanie władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W ww. sprawie nie istniały też żadne przesłanki dla uznania, że interes prawny do udziału w sprawie w charakterze strony posiada Gmina O. Niewątpliwie w chwili orzekania, jak też obecnie Gmina O. nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o podział, co nie jest kwestionowane przez stronę Skarżącą. Natomiast fakt toczącego się postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia prawa własności części dz. nr [....] położonej w Ż. przez zasiedzenie, jak też udzielonego Skarżącej zabezpieczenie poprzez wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej nie kreuje po stronie Skarżącej interesu prawnego do udziału w sprawie jako strona. Chybiony jest więc zarzut skargi naruszenia przez tut. Kolegium art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 ugn i art. 125 kpa. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił ww. stanowiska, organ odwoławczy wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie także z uwagi na brak naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie nie zaistniała bowiem żadna przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia prowadzonego postępowania, w tym nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu celem wyodrębnienia osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia. Tym samym, okoliczność trwania przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego zasiedzenia części nieruchomości, o której podział zawnioskowała R.P. i B.P. , nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Podobnie takich cech nie posiada udzielenie zabezpieczenia przez wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczących się postępowaniu sądowym. W ocenie Kolegium ww. kwestie nie mogą wywrzeć wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę, organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy O. , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.2018/1302) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane w toku tego postępowania, nie jest bowiem jego stroną. Burmistrz Miasta i Gminy O. jest zarazem organem jednostki samorządu terytorialnego – gminy. W takim jednak przypadku gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu, bo nie może być postrzegana jako podmiot odrębny w stosunku do Burmistrza . W takiej sprawie Gmina nie ma pozycji strony nawet wtedy, gdy wydana przez jej organ postanowienie wywoływałoby dla tej samej Gminy określone skutki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu. Istotą postępowania administracyjnego jest władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania przez organ administracyjny (organ administrujący). Stronami są zaś podmioty administrowane, czyli strony postępowania, których prawa i obowiązki są kształtowane tak wydaną decyzją. Zmiana pozycji danego podmiotu w toku jednego postępowania administracyjnego z podmiotu administrującego na podmiot administrowany, w zależności od sytuacji procesowej, świadczyłoby o dopuszczalności zmiany pozycji danego podmiotu w zależności od sposobu rozstrzygania konkretnej sprawy. Taka zaś sytuacja nie znajduje podstaw w treści Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina, której organ prowadzi postępowanie w sprawie, nie jest więc uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie tego organu, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesami gminy. W takiej sytuacji gminie nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, brak jest też przepisu prawnego, który pozwalałby na przekształcenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego organu wydającego orzeczenie w podmiot mający prawo do wniesienia skargi. Okoliczności tej nie zmienia to, że Gmina O. ubiega się o orzeczenie potwierdzające nabycie przez nią części przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie, ani też to, że w dniu 28 maja 2019 r. Burmistrz zawiadomił Gminę o toczącym się postępowaniu uznając ją (błędnie) za stronę. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. W związku z powyższym należało orzec jak w postanowieniu. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa