II SA/Kr 1295/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Wojewody z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Starosta N. decyzją z dnia [...].01.2012 r. Nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.L. oraz M.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w miejscowości P. , na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz z infrastrukturą techniczną (dojazd istniejącym zjazdem z drogi gminnej dz. ewid. Nr [...] dr, przyłącz energetyczny kablowy YAKXS 4x35 z istniejącego słupa nr [...] na dz. ewid. ozn. Nr [...] do projektowanej szafy pomiarowej zabudowanej na złączu kablowym w linii ogrodzenia działki, linia energetyczna kablem ziemnym zalicznikowo z szafy pomiarowej do projektowanego budynku, przyłącz kanalizacyjny do istniejącej studzienki kanalizacyjnej na dz. ewid. ozn. nr [...] , studnia kopana, przyłącz wodociągowy, utwardzenie dojść, dojazdu, miejsca postojowego i placu manewrowego przy projektowanym budynku) na dz. ewid. ozn. Nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] dr. Starosta N. podał, że obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki ewidencyjne., ozn. nr [...] ,[...] ,[...] dr. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działki [...] , [...] ,[...] ,[...] ,[...] położone są na terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia 22.03.2004 r. i oznaczone są symbolami: MU tj. teren zabudowy mieszkaniowej oraz usług przeznaczonych na cele mieszkalnictwa oraz nieuciążliwej działalności usługowej (...) i częściowo o symbolu KD tj. terenu ulic dojazdowych. Podano również, że przedmiotowa inwestycja w całości znajduje się w terenach oznaczonych symbolem MU. Starosta N. powołał par. 7 pkt 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. , zgodnie z którym "Na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się (...) realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych (...)"• Mając powołany przepis na uwadze, organ I instancji uznał, że nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Nadto Starosta N. podkreślił, że złożony przez inwestorów projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 34 ust. l, 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy posiadają także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskali wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Odwołanie od tej decyzji wniósł T.B. - właściciel sąsiedniej działki. Zarzucił, iż Starosta N. i nie poczynił ustaleń związanych z prawnymi możliwościami wjazdu inwestora z drogi publicznej na swoją nieruchomość nr [...] . Podnosił, iż inwestor w 2011 r. usiłował bezprawnie wykonać dojazd spełniający ustawowe wymogi. Wobec jednak nieuzyskania zgody od Wójta Gminy J. na wykonanie utwardzenia dojazdu z drogi gminnej na swoją nieruchomość, zaprzestał prac w powyższym zakresie. Nadto odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów dotyczących odległości jaka powinna być zachowana między planowanym budynkiem oraz istniejącym już garażem, znajdującym się na działce nr [...] w P . Dodatkowo wskazał, że granica między jego działką, a działką inwestora przebiega "linią umowną", która nigdy nie była weryfikowana przez geodetę. Ta okoliczność, zdaniem T.B. powoduje, że obowiązkiem inwestora było dostarczenie dokumentacji geodezyjnej, jednoznacznie ustalającej przebieg granicy na spornym odcinku. Odwołujący się zwrócił uwagę na okoliczność, iż projekt budowlany w zakresie przyłącza wodociągowego z planowanej studni kopanej nie uwzględnia faktu, iż woda z tego terenu jest silnie zanieczyszczona płynnymi odpadami i jest biologicznie skażona. Odwołujący się T.B. domagał się przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dowodów mających na celu jednoznaczne ustalenie, czy inwestor ma prawidłowo wykonany i zatwierdzony wjazd z drogi gminnej na swoją działkę. Wojewoda decyzją z dnia [...] .07.2012 r. (znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany budynek swą najbliższą ścianą z otworami okiennymi znajduje się w odległości 4,2 m od granicy z działką nr [...] . Odległość ta jest zgodna z wymaganiami § 12 ust. l pkt l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten bowiem stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że przepisy § 271-273 powołanego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, regulują minimalne odległości pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, w zależności od klasy odporności ogniowej tych obiektów. Wiążący jest najmniejszy wymiar odległości pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym. Wojewoda wskazał, że w tej sprawie odległość ta wynosi 8 metrów od narożnika budynku istniejącego, zlokalizowanego na działce nr [...] do narożnika budynku projektowanego o ścianach i pokryciu dachowym wykonanych z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Taka lokalizacja obiektu spełnia, zdaniem Wojewody, wymogi powołanego rozporządzenia. Wojewoda podzielił także stanowisko organu I instancji, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej opierają się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Przedłożona do akt sprawy mapa do celów projektowych stanowi kopię aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co zostało potwierdzone oryginalną pieczęcią Starostwa Powiatowego w N. . Projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na kopii tej mapy zasadniczej. W takich okolicznościach, zdaniem Wojewody , brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przebiegu granic przedstawionych na tej mapie. Organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budo wlanej zatwierdzając projekt budowlany w części dotyczącej projektowanej studni kopanej i przyłącza wodociągowego, sprawdzają zgodność ich lokalizacji z przepisami powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mają natomiast podstaw prawnych do badania czy też żądania dokumentów dotyczących jakości i przydatności pozyskanej z nich wody. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wykonania i zatwierdzenia zjazdu z drogi gminnej do projektowanej inwestycji stwierdzono, że inwestorzy uzyskali od właściwego zarządcy drogi - Wójta Gminy J. - oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 a Prawa budowlanego - o możliwości połączenia nieruchomości będącej częścią terenu inwestycji (działka nr [...] ) z drogą publiczną (dz. nr [...] – według ewidencji gruntów droga gminna). Z mapy będącej załącznikiem do tego oświadczenia wynika, że do działek inwestora prowadzi dojazd z drogi gminnej poprzez istniejący zjazd. Wojewoda wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do kwestionowania prawidłowości wydanego oświadczenia. Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] (Dz. Urz. Woj.[...] .). Nadto inwestorzy oświadczyli, iż posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. T.B. wnosząc do sądu administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję, domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Argumentował, że orzekające w sprawie organy obu instancji naruszyły prawo, poprzez pominięcie w postępowaniu W.B. będącego, w ocenie "skarżącego, stroną tego postępowania. Osoba ta jest właścicielem działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Ten sam zarzut skarżący podniósł zarówno odnośnie M.S. i S.S. , będących właścicielami działki nr [...] jak również odnośnie właścicieli działki nr [...] . T.B. twierdził, że powyższe uchybienia przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji niezależnie od jej merytorycznej treści. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że nie zostały zachowane wymagane prawem odległości pomiędzy terenem objętym inwestycją, a sąsiednimi działkami. Podał, że wskazywane przez organ dane wynikające z mapy ewidencyjnej są nierzetelne i nie obrazują właściwego stanu własności w terenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 19.11.2012 r. skarżący powtórzył zarzut błędnego ustalenia kręgu stron w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Dodatkowo w piśmie z dnia 29.11.2012 r. skarżący wskazał na naruszenie przez orzekające w sprawie organy obu instancji: 1. przepisów art. 7 i art 77 kpa polegające na pominięciu okoliczności, że objęte postępowaniem zamierzenie budowlane polega również na wykonaniu studni. Ta okoliczność, zdaniem skarżącego, powoduje, że obszar oddziaływania planowanego obiektu nie ogranicza się do nieruchomości wymienionych w zaskarżonych decyzjach, lecz obejmuje także nieruchomości osób nie biorących dotychczas udziału w postępowaniu; 2. przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie za strony postępowania właścicieli niektórych nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu objętego postępowaniem; 3. przepisów art. 8 i art. 10 par. l kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej wskutek arbitralnego przesądzenia wyniku sprawy w piśmie kierowanym do skarżącego jeszcze przed zakończeniem postępowania dowodowego oraz bez zapewnienia stronie, przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4. przepisów art. 35 ust. 2 pkt l Prawa budowlanego w zw. z par. 23 pkt 4 uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia 22.03.2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w. części obejmującej sołectwa: [...] - poprzez udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej także studnię do poboru wody pitnej, mimo niespełnienia przez inwestora warunków lokalizacji takich studni, przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podał w szczególności, że lokalizacja nowych ujęć wody (studni) w miejscowości P. jest reglamentowana zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego par. 23 pkt 4 stanowi, iż "lokalizacja ujęć i sposoby poboru wód winny być ustalone po przeprowadzeniu wymaganych badań stosunków hydrologicznych zlewni powyżej ujęcia i w oparciu o ich wynik. Skarżący wskazał, że inwestor w tej sprawie, nie przedłożył wyników jakichkolwiek badań we wskazanym przedmiocie ani pozwolenia wodnoprawnego. Mimo powyższych zapisów miejscowego planu, organy administracji prowadzące postępowanie uznały tylko bezpośrednich sąsiadów nieruchomości, na której ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, za strony w sprawie. Skarżący podkreślił, że budowa nowej studni poniżej studni już istniejących może skutkować obniżeniem poziomu wody. Ta okoliczność przemawia za przyjęciem stanowiska, że obszarem oddziaływania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego winni być także nieruchomości, na których dojdzie do ubytku wód gruntowych wskutek realizacji spornej studni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...].07.2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty N. z dnia [...].01.2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje te podlegają uchyleniu. Na wstępie należy wskazać, że organ administracji publicznej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę musi dokonać wielu czynności, których celem jest sprawdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Zakres obowiązków ciążących na organie w powyższym zakresie określa art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm.)'. Podstawowy obowiązek w tym względzie wynika już z ustępu l punktu l powołanego przepisu i dotyczy oceny prócz organ udzielający pozwolenia na budowę - zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (tak Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, uwaga l do art. 35, Warszawa 2011 r.). Kontrolując wydane w sprawie decyzje sąd stwierdził, iż organy obu instancji uchybiły powyżej wskazanemu obowiązkowi. Co prawda, organ II instancji podkreślał w uzasadnieniu decyzji, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia 22.03.2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . - ze zm.), jednak analiza zapisów tego planu nie zezwala na uznanie tego ustalenia za poprawne. W szczególności należy stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, organy administracji w tej sprawie nie uwzględniły wynikających z powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymogów w zakresie sposobu zaopatrzenia nowo planowanej inwestycji w wodę pitną. Pominięto bowiem to, że zgodnie z § 23 pkt 3 planu miejscowego do czasu realizacji zbiorczych systemów wiejskich zaopatrzenia w wodę utrzymuje się zaopatrzenie z istniejących ujęć indywidualnych i grupowych. Natomiast pkt 4 powołanego przepisu stanowi, że lokalizacja ujęć i sposoby poboru wód winny być ustalane po przeprowadzeniu wymaganych badań stosunków hydrologicznych zlewni powyżej ujęcia i w oparciu o ich wyniki. W kontrolowanej sprawie inwestor nie przedłożył wymaganych powołanym przepisem prawa miejscowego badań stosunków hydrologicznych zlewni. Nie został także wezwany, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia powyższego braku. Jednocześnie podkreślić należy, że wskazanego powyżej obowiązku inwestora w zakresie przeprowadzenia badania stosunków hydrologicznych zlewni, nie zmienia powoływany przez organ I instancji § 7 pkt 3 planu miejscowego. Przepis ten stanowi, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnej dla potrzeb lokalnych z zakresu: zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków, zaopatrzenia w energię elektryczną. Powołany przepis zawiera ogólną normę, która doprecyzowanie znajduje w § 23 pkt 4 planu miejscowego. Ten ostatnio powołany przepis nakłada-na inwestora obowiązek takiego lokalizowania ujęcia wody i sposobu jej poboru, aby nie zostały zakłócone stosunki hydrologiczne na terenie objętym inwestycją. Podstawę ocen w tym względzie stanowi właśnie opinia zawierająca badanie stosunków wodnych, o której mowa w analizowanym przepisie. Skoro więc w sprawie opinia taka nie została sporządzona, zatem jej brak uniemożliwiał wydanie inwestorom pozwolenia na budowę. Stosownie zatem do powyższego, sąd zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił, działając na podstawie art. art. 145 par. l pkt l lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.). Na zasadzie art. 152 p.p.s.a sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II sentencji). Ponownie prowadzone postępowanie winno zostać uzupełnione o brakujące, a wskazane wyżej wyniki badań, o których mowa w § 23 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J . Wydając w sprawie decyzję, organ winien uwzględnić treść tego dokumentu. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego w piśmie z dnia 29.11.2012 r. zarzutu, iż stronami kontrolowanego postępowania winni być właściciele nieruchomości, na których dojść może do ubytku wód gruntowych wskutek realizacji studni przez inwestora - uznać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Stosownie więc do powyższych przepisów nie będą stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciele nieruchomości, którzy jedynie uważają, że realizacja określonej inwestycji potencjalnie może spowodować ubytek wód gruntowych. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 8 kpa i art. 10 kpa, a polegającym na oświadczeniu organu zawartym w kierowanym do stronie piśmie, że udzieli inwestorom pozwolenia na budowę. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu, pismo Starosty N. z dnia 16.01.2012 r. stanowi właśnie wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, w oparciu o które organ załatwia sprawę i nie może być oceniane w kategoriach naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej. Także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 kpa polegający na zaniechaniu zawiadomienia stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego. Jednym z warunków uwzględnienia tak zgłoszonego w skardze do sądu administracyjnego zarzutu, jest wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, LexPolonica nr 418798). Tymczasem skarżący zarzutu tego nie precyzuje, zaś z akt sprawy wynika jednoznacznie, że aktywnie brał udział w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w sprawie.