II SA/Kr 1296/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA: Andrzej Niecikowski WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału na prawach strony I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kierownik Referatu Budownictwa działający z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 28 kpa, dopuścił A. S. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie inwestycji pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A. [...] zlokalizowanej w miejscowości L. na działce nr [...]". Organ uznał, że taki udział jest uzasadniony ewentualnym oddziaływaniem tej inwestycji na działkę A. S. Postanowienie to zaskarżyło A. Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości. Wskazało, że A. S. nie figuruje jako właściciel ani którejkolwiek z działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ani działek objętych sferą ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym, zdaniem żalącego się, brak jest podstaw do przyznania mu statusu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] r. (sygn. [...]) postanowienie, w którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nastąpiło w zakresie postanowienia organu I instancji. Podniosło także, że o tym, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, to znaczy, czy występuje po jego stronie interes prawny lub obowiązek, decydują każdorazowo przepisy prawa materialnego. Natomiast przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego, w którym orzekałoby się, o tym, czy dana strona jest, czy nie jest stroną. A. S. w dniu [...] lipca 2006 r. na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości, "że szczególnym uwzględnieniem części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji" i zarzucił: naruszenie przepisów postępowania m.in. przepisów: art. 10 kpa, art. 28 kpa, art. 105 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 109 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący, uznając, że sformułowanie zawarte w sentencji orzeczenia SKO "umorzyć postępowanie w I instancji" dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej A., w sposób wyczerpujący odniósł się do wadliwości takiego zakończenia sprawy, argumentując, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 105 § 1 kpa dotycząca bezprzedmiotowości postępowania i w sprawie można wydać decyzję co do istoty. Wskazał też, że ustalenie stron postępowania administracyjnego nie następuje w oderwaniu od tego postępowania i nie może być umorzone jako bezprzedmiotowe. Podkreślił, że nie wnosił o wydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, bowiem stroną jest się w mocy prawa, a nie na skutek decyzji procesowej organu. W pismach skierowanych do organu I instancji wskazywał jedynie na fakt posiadania statusu strony. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, SKO, odnośnie umorzenia postępowania I instancji, nie podał podstawy prawnej oraz nie wyjaśnił dlaczego uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Naruszenia art. 10 kpa oraz art. 109 § 1 kpa w zw. art. 144 kpa skarżący upatrywał w tym, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone jedynie jemu oraz pełnomocnikowi A. Sp. z o.o., pomijając w tym względzie pozostałe strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą już w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r., podkreślając, że przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego, w którym orzekałoby się o tym, czy konkretna osoba jest czy też nie jest stroną. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z treścią art.123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, zwana też w piśmiennictwie "sprawą proceduralną" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 108). Postanowienia mogą dotyczyć całego toku postępowania, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania lub jego części, np. postanowienie o przeprowadzeniu dowodu albo kwestii wyłonionych ubocznie w toku postępowania (kwestie wpadkowe lub incydentalne). Kwestią taką nie jest uznanie danej osoby za stronę postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje odrębnie zagadnienie wydawania decyzji i wydawania postanowień - nie używa dla tych aktów administracyjnych wspólnej nazwy "orzeczeń". Postanowienie może być wydane wtedy, gdy kodeks taką formę nakazuje dla załatwienia określonej sprawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż obowiązująca procedura administracyjna nie daje podstaw do wydawania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną postępowania (wyrok NSA z 30.06.1986 r., III SA 97/86 - ONSA 1987 Nr 2, poz. 46 oraz wyrok z 10.03.1989 r., IV SA 1254/88 niepubl.). Wyjątek w tym względzie mogą stanowić postępowania nadzwyczajne (art. 149 § 3 i 157 § 3 kpa), w których wydane decyzje, odpowiednio o odmowie wznowienia postępowania lub odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, mogą rozstrzygać o braku przymiotu strony. O uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis prawa materialnego, organ zaś daje temu wyraz zawiadamiając podmioty, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie, o istotnych czynnościach procesowych, zapewnia im czynny udział, doręcza rozstrzygnięcia informujące o przysługujących środkach odwoławczych. Tak więc postanowienie organu I instancji o dopuszczeniu A. S. do udziału w postępowaniu na prawach strony było niezasadne. Stosownie do treści art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, jak już wyżej wskazano, kodeks nie przewiduje formy postanowienia. Tym bardziej więc nie przewiduje, aby na takie postanowienie przysługiwało zażalenie. Postanowienie organu I instancji zawierało więc błędne pouczenie o przysługującym od niego zażaleniu. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy jednakże uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Skoro w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony, to rozpoznanie takiego zażalenia przez organ II instancji i wydanie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie prawa procesowego). Ponieważ, w myśl art. 126 kpa, weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie, Nie można uznać, aby postanowienie organu I instancji również było dotknięte tą wadą. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie administracyjne I instancji w sprawie inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, co wprost wynika z sentencji decyzji. Dopiero z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie zostało umorzone w tym zakresie, którego dotyczyło postanowienie organu I instancji (czyli dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony A. S.). Uchybienie popełnione przez organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa ppsa stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.