II SA/Kr 1296/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę nr XXVIII/205/16 Rady Gminy Biskupice z dnia 12 września 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupice skargę oddala. Prokurator Rejonowy Kraków w Wieliczce wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVIII/205/16 Rady Gminy Biskupice z dnia 12 września 2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupice, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 18 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podano, iż nieuprawnione jest zobowiązanie osób utrzymujących psy do wyprowadzania ich poza granice własnych nieruchomości na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażające otoczeniu także w kagańcu, gdyż jest to działanie niehumanitarne i nie znajdujące uzasadnienia w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakaz wprowadzania psów na teren placów gier i zabaw oraz do obiektów użyteczności publicznej jest ponadto wydany z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a tak dalekie jego określenie nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określona w ustawie, czym zakazy te naruszają zasadę proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie lub o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXVIII/205/16 Rady Gminy Biskupice z dnia 12 września 2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupice. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w niektórych orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej wyraża jednak pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną. Podzielić należy stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, oraz że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przechodząc do zaskarżonego przepisu uchwały, należy wskazać, że kwestionowane nakazy wymienione w § 18 pkt. 1 zaskarżonej uchwały, sprowadzają się do obowiązków osób utrzymujących psy, do wyprowadzania ich poza granice własnych nieruchomości na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażające otoczeniu także w kagańcu. W § 18 pkt. 2 zaskarżonej uchwały zobowiązano właścicieli wszystkich zwierząt domowych do: - sprawowania nad nimi stałego i skutecznego dozoru, - niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyjątkiem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., zakaz ten nie dotyczy psów przewodników, -zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne, - usuwanie przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, - zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa. Wniesiona skarga kwestionuje cały powyżej przytoczony § 18, mimo że nie wskazuje żadnych argumentów odnośnie niezgodności z prawem wyartykułowanych w § 18 pkt. 2 zaskarżonej uchwały zakazów i nakazów, które dotyczą: - sprawowania nad zwierzętami stałego i skutecznego dozoru, - zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne, - usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, - zwalniania przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa. Z uwagi na zaskarżenie całego § 18, ocenić należy zgodność z prawem również i tych postanowień. Co się tyczy zakazów i nakazów wymienionych bezpośrednio powyżej w tiret 1 i 3, to są one oczywiście zgodne z prawem i w żaden sposób nie naruszają ustawy. Jeśli chodzi o obowiązek wymieniony w tiret 2, to w ocenie Sądu również jest on oczywisty, uzasadniony kwestią bezpieczeństwa (psy ras agresywnych), a także ochrony przed uciążliwością dla ludzi zwierząt domowych biegających luzem w terenach publicznie dostępnych. Natomiast w zakresie obowiązku wymienionego w tiret 4, należy wskazać, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji jeśli chce posiadać psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak ogrodzenia często uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. Przechodząc do dalszych rozważań należy stwierdzić, że przywołany w skardze art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli jest przepisem ogólnym. Zaskarżona uchwała jest natomiast aktem prawa miejscowego, którego uchwalenie jest obowiązkiem gminy, a w którym gmina ma m.in. obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określone w uchwale obowiązki, które zakwestionował Prokurator, niewątpliwie są szczegółowe w porównaniu do obowiązków sformułowanych w w/w przepisie, przy czym nie kolidują z nim, stanowiąc jego konkretyzację. Dlatego argumenty podnoszone w związku z treścią art. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie mogą zostać uznane za trafne. Następnie należy odnieść się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17, który został przywołany w skardze. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA, jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu, zawierając jedynie zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyjątkiem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., przy czym zakaz ten nie dotyczy psów przewodników. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż obiekty użyteczności publicznej stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Odnosząc się szczegółowo do zakazu wstępu wyartykułowanego jaki drugi nakaz postępowania wymieniony w § 18 pkt. 2 zaskarżonej uchwały i odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Mimo, że w ocenie Sądu obiektów użyteczności publicznej nie można utożsamiać z terenami publicznymi, którymi są place gier i zabaw, to w związku z zarzutem skargi, przyjmując szerokie rozumienie obiektów użyteczności publicznej również jako obejmujące place gier i zabaw należy podkreślić, że na tych terenach przebywają dzieci i to wielokrotnie w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Jeśli chodzi o budynki użyteczności publicznej, to również w tym wypadku jest to jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie szczekały, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym, jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem, załatwiającym urzędową sprawę. Co się natomiast tyczy kotów i innych zwierząt futerkowych, to ich sierść jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Biorąc pod uwagę, że również w tym wypadku nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby w pomieszczeniach zamkniętych, zabezpieczyć osoby postronne przed działaniem tych alergenów, jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w budynkach użyteczności publicznej, jest ustanowienie nakazu nie wprowadzania tam zwierząt. Dlatego również z tego powodu kwestionowany zapis, należy ocenić jako zgodny z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej jest ponadto wydany z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym (prawdopodobnie chodzi o punkt 4, gdyż wskazany w skardze pkt. 3 dotyczy czegoś innego), z powołaniem się na wcześniej wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17, należy stwierdzić, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest odrębnym i szczegółowym przepisem ustawowym w stosunku do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i to w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. organ samorządu gminnego zobowiązany jest do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta lub zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podsumowując te część rozważań należy wskazać, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli zwierząt. Podkreślenia bowiem wymaga, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też również w tym zakresie postanowienia § 18 punkt. 2 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Co się tyczy nakazu wyartykułowanego w § 18 punkt. 1 zaskarżonej uchwały (obowiązek osób utrzymujących psy, do wyprowadzania ich poza granice własnych nieruchomości na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażające otoczeniu także w kagańcu) należy podkreślić, że zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie, co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, czy aby obwąchiwane było jego dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być uciążliwe. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażające otoczeniu, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 18 pkt. 1 zaskarżonej uchwały należy z jednej strony ocenić, jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.