II SA/Kr 1296/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 lipca 2023 r., znak: KR.RUZ.4219.17.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca/Spółka) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 lipca 2023 r. znak KR.RUZ.4219.17.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 12 stycznia 2022 r. Spółka zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę wylotu kanalizacji deszczowej na działce nr [...] oraz odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] z planowanej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K.. Decyzją z 8 czerwca 2022 r. znak KR.ZUZ.2.4210.29.2022.DG organ I instancji w punkcie I. udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę wylotu kanalizacji deszczowej i jednocześnie w punkcie II. odmówił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu planowanej inwestycji. W zakresie punktu II. organ zwrócił uwagę na § 14 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" i wskazał, że odprowadzanie przedmiotowych wód opadowych wylotem do rzeki D. pozostaje w sprzeczności zapisami planu, które przewidują zagospodarowanie wód opadowych lub roztopowych w granicy działku lub odprowadzenie do miejskiego systemu kanalizacji. Organ zwrócił uwagę, że 9 grudnia 2022 r. wydał decyzję odmowną o zbieżnym zakresie usługi w oparciu o te same przesłanki. Spółka odwołała się od powyższej decyzji w części dotyczącej punktu II. Podkreśliła, że plan miejscowy nie zawiera zakazu wprowadzania wód opadowych do rzeki D. a nadto wniosek zakłada odprowadzenie wyłącznie nadmiaru wód opadowych do takiego – istniejącego już – systemu kanalizacji, z uwzględnieniem rozwiązań spowalniających odpływ i zwiększających retencję. Zespół budynków, który w ramach inwestycji będzie przebudowywany, posiada już system kanalizacji deszczowej zakończony wylotem do rzeki D. . Wnioskodawca zamierza go wykorzystać wyłącznie celem odprowadzania nadmiaru wody ze zbiornika na wody opadowe. Spółka dodała, że nie jest konsekwentne stanowisko organu, który z jednej strony udzielił pozwolenia na przebudowę istniejącego wylotu kanalizacji deszczowej, a z drugiej strony odmówił dalszego wykorzystywania tego wylotu. Spółka zaznaczyła, że na skutek realizacji jej zamierzenia nie nastąpi jakakolwiek negatywna zmiana, bowiem wody opadowe nadal będą odprowadzane do rzeki D. istniejącą kanalizacją, a nawet ilość wody odprowadzanej do rzeki ulegnie ograniczeniu dzięki zbiornikowi na wodę opadową, z którego około 75% będzie wykorzystywane na terenie inwestycji. Decyzją z 21 lipca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżony pkt II decyzji. Organ wskazał, że z powołanych w decyzji I instancji przepisów miejscowego planu wynika, że plan ten nie dopuszcza odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki D. Zgodnie z operatem dla odprowadzania wody opadowej z dachów budynków i terenów utwardzonych projektuje się zewnętrzną instalację kanalizacji deszczowej, Wody opadowe i roztopowe będą gromadzone w zbiorniku o pojemności 54,92 m3, a nadmiar odprowadzany będzie do rzeki. Organ odwoławczy podkreślił, że plan miejscowy nie przewiduje żadnych odstępstw od zasad odprowadzania wód opadowych. W skardze na powyższą decyzję Spółka podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 107 § 3k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do argumentacji zawartej w odwołaniu Skarżącej w jakimkolwiek zakresie, 2. art. 399 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7) Prawa wodnego w zw. z § 14 ust. 3 pkt 2) lit. b) uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (dalej "Plan"), poprzez ich bezzasadne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że wnioskowane odprowadzenie wód opadowych istniejącym wylotem kanalizacji deszczowej do rzeki pozostaje w sprzeczności z zapisami wyżej wymienionego planu, ponieważ ten nakazuje zagospodarowanie wód opadowych w granicy działki lub ich odprowadzenie do miejskiego systemu kanalizacji, podczas gdy wyżej wymieniony plan miejscowy nie zawiera zakazu wprowadzania wód opadowych do rzeki, a nadto wniosek zakłada właśnie odprowadzenie wyłącznie nadmiaru wód opadowych do takiego - istniejącego już - systemu kanalizacji (z uwzględnieniem rozwiązań spowalniających odpływ i zwiększających retencję). Skarżąca podkreśliła, że organ całkowicie pominął rozbudowaną argumentację skarżącej zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dalej skarżąca wskazała, że sprawa związana jest z inwestycją polegającą na przebudowie, odbudowie i zmianie zamierzonego sposobu użytkowania istniejącego zespołu budynków dawnego, zabytkowego młyna. Budynków, co do których Plan nakazuje: • zachowanie budynku magazynowego z ceglanymi elewacjami oraz komina powiązanego z budynkiem siłowni, • zachowanie z częściowym odtworzeniem budynku młyna w zakresie bryły, gabarytów, kształtu dachu, kompozycji i wystroju architektonicznego elewacji (§ 9 ust. 1 pkt 2) lit. j) i ust. 3 Planu), w tym dopuszcza się ich remont i przebudowę oraz wykorzystanie pod funkcję usługową i mieszkaniową (§ 24 ust. 2 pkt 8) i 9) Planu). Jak skonstatowała skarżąca, Plan zakłada rewitalizację rzeczonego zespołu obiektów zabytkowych. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy zespół budynków posiada już system kanalizacji deszczowej zakończony wylotem do rzeki D. . Rozwiązanie zakładające możliwość odprowadzenia wód opadowych do rzeki, traktowane jest przez skarżącą wyłącznie jako "awaryjne". Plan reguluje wyłącznie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów infrastruktury technicznej. Brak jest podstaw, by twierdzić, że Plan zakazuje wprowadzania wód opadowych do rzeki D. . Plan - alternatywnie dla rozwiązania polegającego na retencjonowaniu wód opadowych w granicach działki - wprost stanowi o możliwości odprowadzania wód opadowych do miejskiego systemu kanalizacji z uwzględnieniem rozwiązań ułatwiających przesiąkanie wody do gruntu, spowolniających odpływ lub zwiększających retencję Tak zaś właśnie zamierza postąpić skarżąca, skoro nadmiar retencjonowanych wód opadowych wprowadzić chce do istniejącego, będącego częścią tego systemu, wylotu kanalizacji deszczowej. Skarżąca zatem nie zamierza wprowadzać wód opadowych do rzeki D. w sposób nieprzewidziany Planem. Dalej skarżąca podkreśliła, że: • zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3) lit. c) i e) Planu - nakazuje się utrzymanie ciągłości i funkcjonalności rzeki D. wraz z M. , z zapewnieniem dostępu do niej, oraz dopuszcza się prowadzenie prac konserwacyjnych i modernizacyjnych koryta rzeki D. wraz z M. , • w świetle § 8 ust. 2 Planu - w zakresie wód powierzchniowych i podziemnych dopuszcza się lokalizację urządzeń wodnych niezbędnych dla realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód oraz ochroną przeciwpowodziową, • w myśl § 14 ust. 2 pkt 1) Planu - jako ogólne zasady dotyczące całego obszaru planu ustala się możliwość rozbudowy, przebudowy i remontu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zlokalizowanych w obszarze objętym planem, w tym obsługujących obszar poza jego granicą, w przypadku realizacji ich nowego przebiegu - dopuszcza się likwidację (odłączenie, rozbiórkę) dotychczasowych odcinków sieci lub urządzeń, • § 6 ust. 2 Planu stanowi, że istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z planem. Skarżąca dodała, że bez odpowiedzi pozostają pytania w jaki sposób możliwe jest logiczne pogodzenie pkt I i II decyzji I instancji, po wtóre zaś - po co skarżąca miałaby przebudowywać wylot istniejącej kanalizacji deszczowej oraz umacniać dno i brzegi rzeki, jeżeli miałby go nie móc wykorzystywać zgodnie z jego przeznaczeniem. Końcowo dodała, że wnioskowane rozwiązanie pozostaje dalece korzystniejsze od każdego alternatywnie możliwego. Wszak nawet zastosowanie retencji całości wód opadowych w granicach terenu inwestycji nie chroniłoby go w 100% przed skutkami opadów nawalnych. Innymi słowy - rozwiązanie polegające na retencjonowaniu wód oraz - jedynie w razie takiej potrzeby - odprowadzeniu ich nadmiaru do rzeki jest zwyczajnie bezpieczniejsze. Mowa tu przy tym o bezpieczeństwie obiektów zabytkowych. W ocenie skarżącej postępowanie organów uniemożliwia w istocie osiągnięcie założeń Planu w kontekście rewitalizacji zabytkowych zabudowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2023.1478 t.j., dalej "p.w.") - wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Z kolei zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 7 p.w. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać między innymi ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten właśnie przepis był podstawą odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem organy uznały, że wnioskowane pozwolenie wodnoprawne narusza zapisy prawa miejscowego. Idąc dalej trzeba zauważyć, że we wniosku inwestor zawarł dwa elementy: 1/ wykonanie urządzenia wodnego – przebudowa i remont istniejącego wylotu kanalizacji deszczowej do rzeki D. (na działce nr [...]), oraz 2/ odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rzeki D. w ilości określonej we wniosku w związku z planowaną inwestycją na działkach nr [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]). Ta inwestycja to przebudowa, odbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego zespołu budynków dawnego młyna L. na zabudowę mieszkalną wielorodzinną, z usługami w parterze. Skarżąca odwołała się od punktu II decyzji, gdzie Dyrektor Zarządu Zlewni w K. odmówił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu planowanej inwestycji, powołując się na brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia zatem wymaga, że Sąd nie bada prawidłowości decyzji w niezaskarżonej części, jakkolwiek z uwagi na zarzuty skargi należy dodać tutaj kilka słów komentarza. Tak więc należy zwrócić uwagę na zapis Planu obowiązujący na całym jego obszarze: § 6 ust. 2 i 3: 2. Istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem; 3. W istniejących obiektach budowlanych niezgodnych z przeznaczeniem określonym w planie, dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych z wyłączeniem budowy. Równocześnie trzeba w tym miejscu przywołać najistotniejszy w kontekście sprawy zapis Planu, a to § 14 ust. 3 pkt 2, również obowiązujący na całym jego obszarze: Pkt 2/ w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych ustala się: a/ odprowadzanie ścieków w oparciu o miejski system kanalizacji, b/ zagospodarowanie wód opadowych w granicach działki poprzez retencję w miejscu lub odprowadzenie do miejskiego systemu kanalizacji z uwzględnieniem rozwiązań: -ułatwiających przesiąkanie wody deszczowej do gruntu, - spowalniających odpływ -zwiększających retencję. Na tle powyższego, przy zadaniu pytania, które jest osią stanowiska skarżącej: czy wedle Planu można odprowadzać wody opadowe do rzeki D. – odpowiedź brzmi jednoznacznie: nie. Uchwałodawca przewidział bowiem wyłącznie powyższe sposoby odprowadzania, nie dopuszczając tego wnioskowanego przez inwestora. Wracając zatem pokrótce do zagadnienia, dlaczego organ I instancji zgodził się na przebudowę istniejącego wylotu kanalizacji deszczowej do rzeki D. ( pkt I decyzji), odmawiając jednocześnie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla odprowadzania wód opadowych do rzeki D. z projektowanej inwestycji (pkt II decyzji), trzeba sięgnąć do zacytowanych zapisów planu. Zakładając zamysł uchwałodawcy wyłączający odprowadzanie wód opadowych do rzeki D. , co będzie jeszcze przedmiotem rozważań, jednocześnie miał on na uwadze, że istniejące obiekty w momencie wejścia Planu w życie ( w tym wypadku wylot kanalizacji deszczowej) nie musiały być dostosowane do tego wymogu. Wyraźnie więc zaznaczono, że mogą być zagospodarowane w sposób dotychczasowy do czasu dostosowania do wymogów Planu. Zatem czasowo może istnieć wylot kanalizacji deszczowej do rzeki D. , skoro istniał już wcześniej. Dopuszczono też roboty budowlane z wyłączeniem budowy (a więc, sięgając do definicji prawa budowlanego - nie przebudowy, która w tej sytuacji jest dozwolona). To tłumaczy treść punktu I decyzji organu I instancji w świetle zapisów Planu. Jednocześnie jest oczywistym, że założenie czasowego użytkowania jakiegoś urządzenia w sposób niezgodny z Planem tylko dlatego, że taki stan istniał wcześniej, nie może prowadzić do utrzymywania tego stanu rzeczy poprzez podłączenie go do nowej inwestycji. Sąd wspomina o tym w kontekście skargi, natomiast nie będzie się wypowiadał o celowości wydania tej decyzji w tym punkcie czy jej sensowności dla inwestora. Co się zaś tyczy problemu odprowadzania wód opadowych z terenu nowej inwestycji (która jest budową, skoro składa się na nią także odbudowa), nie podlega kwestii, że dotyczy jej wymóg z § 14 ust. 3 pkt 2 Planu, co powoduje, że prawidłowo organy odmówiły udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na inny niż określony w Planie sposób odprowadzania wód opadowych. Niezależnie od właściwego odczytania zapisów Planu, zauważyć należy, że organ I instancji wskazał, iż część dorzecza W. w obrębie Jednolitej Części Wód Powierzchniowych o nazwie D. posiada status silnie zmienionej części wód, charakteryzującej się złym stanem, dla której celem środowiskowym jest dobry potencjał ekologiczny oraz dobry stan chemiczny, którego osiągnięcie jest zagrożone. Taka sytuacja, z pewnością trwająca od dłuższego czasu, tłumaczy stanowisko uchwałodawcy w tej kwestii. Pozostaje odpowiedzieć na zarzut skarżącej, że skoro nie wymieniono tego sposobu odprowadzania wód opadowych w Planie, to znaczy, że jest on dozwolony. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że w stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, obowiązującej w zakresie działalności gospodarczej, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie: dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP). Powstaje pytanie, czy dotyczy to także tworzonych przez organy samorządu terytorialnego czy organy administracji aktów prawa miejscowego. Na to pytanie odpowiada wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. I OSK 1449/17, publ. CBOSA: "Wprawdzie Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szerokiego zakresu swobody w stanowieniu prawa miejscowego, akty te powinny być bowiem wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", to nie oznacza to jednak, że podejmowane w uchwałach rozwiązania mogą być dowolne, o ile tylko mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. W tym kontekście należy podkreślić, że konstytucyjna zasada równości materialnej dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. O ile bowiem są to rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub też nakładające na obywateli określone obowiązki, to muszą one cechować się odpowiednią proporcjonalnością (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt: I OSK 2257/14, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenie.nsa.gov.pl)". Myśl tę uwypuklił także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 marca 2023 r. II SA/Bk 74/23 LEX nr 3521002: " Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej". Sąd w pełni podziela wymienione poglądy przy interpretacji przedmiotowego Planu. Tak więc stwierdzenie organów, że oprócz sposobów odprowadzania wód opadowych wskazanych w Planie nie można tego czynić inaczej ( np. przez odprowadzenie do rzeki D. – jest w pełni usprawiedliwione. Końcowo, mając na względzie rozważania skargi w zakresie technicznych możliwości zagospodarowania wód opadowych i tego, co jest prawidłowe z tego punktu widzenia – wskazać należy, że Sąd przeprowadził kontrolę legalności decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa, zwłaszcza prawa miejscowego. Nie jest natomiast zadaniem Sądu, ani też organów udzielających pozwolenia wodnoprawnego ocena, które rozwiązanie technicznie będzie tutaj właściwe. Stąd też bezzasadne są zarzuty naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zarzuty skargi nie okazały się zasadne, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.