II SA/Kr 1297/05

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na wydatki mieszkaniowe i żywność - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. –B. od decyzji znak: [...] wydanej dnia [...] czerwca 2005 r. przez Burmistrza [...] w sprawie przyznania M. W. –B. zasiłku celowego na wydatki mieszkaniowe i na żywność w wysokości 200 zł, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, 593 ze zm.) oraz art. 138 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przyznał M. W. –B. zasiłek celowy na wydatki mieszkaniowe i na żywność w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i od [...] kwietnia 2005 r. została przez Komisję ZUS w [...] ponownie zaliczona do osób niezdolnych do pracy i została jej przyznana renta w wysokości [...] zł brutto. Tymczasem ustawowe kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł miesięcznie. Podniesiono, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że strona znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i w oparciu o własne możliwości nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Pomimo więc, że strona w dniu wydawania decyzji posiadała stałe źródło utrzymania, przyznano jej zasiłek celowy na wydatki mieszkaniowe i na żywność w kwocie [...] zł. Od decyzji organu pierwszej instancji, w ustawowo przewidzianym terminie, tj. w dniu [...] czerwca 2005 r., odwołała się M. W. –B. kwestionując przede wszystkim wysokość przyznanej jej pomocy. Odwołująca się wskazywała przy tym swoją trudną sytuację osobistą, materialną i finansową. Wyliczyła także współczesne zagrożenia społeczne, które w sposób bezpośredni jej nie dotyczą i skarżyła się na wysokie koszty utrzymania instytucji państwowych oraz ich nie zawsze oczekiwaną skuteczność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że ogólną przesłanką przyznawania świadczeń z pomocy społecznej sformułowaną w art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest osiąganie przez osobę ubiegającego się o takie świadczenie dochodu nieprzekraczającego ustawowo określonych kwot oraz występowanie przynajmniej jednej z wymienionych w ustawie okoliczności uzasadniających przyznanie danego świadczenia. Zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy na zasadach określonych w ustawie udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu m. in. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Nie jest to wyliczenie wyczerpujące wszystkich okoliczności, w razie których zajścia, należałoby przyznać pomoc społeczną. W świetle przedstawionych dowodów Kolegium uznało, ze odwołująca się spełnia podstawowe kryterium ustawowe, bo cierpi na długotrwałą chorobę i została jej przyznana renta z ZUS, która wynosi [...] zł brutto. Natomiast kryterium dochodowe określone ustawowo dla osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy) wynosi [...] zł. Podniesiono, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przedmiotowej sprawie przyznano M. W. –B. jednorazowy zasiłek celowy na zakup żywności i wydatki mieszkaniowe w wysokości [...] zł. Kolegium podkreśliło, że podejmując swoje rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podaje, że uwzględnił także wymóg wynikający z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Uwzględniono potrzeby wnioskodawczyni na miarę możliwości Ośrodka, wyjaśniając, że udzielona pomoc jest spowodowana ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodka. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, a w szczególności z przeprowadzonego w dniu 31 maja 2005 r. przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego, że M. W. –B. ma 49 lat i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w 3-pokojowym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] . Z pisma ZUS O. w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] wynika, że odwołująca się ponownie ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2005 r. Strona otrzymała rentę w dniu [...] maja 2005 r. z wyrównaniem za okres od dnia [...] kwietnia 2005 r. do [...] maja 2005 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Strona ma bliskich krewnych (tj. rodzeństwo i dzieci) ale odmawia podania adresu, w celu ewentualnego ustalenia ich obowiązku alimentacyjnego. Poważnym obciążeniem w budżecie domowym strony są wydatki związane z opłatą czynszu za lokal mieszkalny, z powodu którego zadłużenie na dzień [...] kwietnia 2005 r. wynosiło [...]zł. M. W. –B. już wcześniej zwracała się do organów pomocy społecznej z prośbą o pomoc społeczną, m.in. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] organ pierwszej instancji odmówił pomocy rzeczowej wnioskowanej w formie torpedy broni jądrowej. Wprawdzie strona pismem z dnia [...] maja 2005 r. wnioskowała o przyznanie jej pomocy w kwocie [...] zł, niemniej w sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej M. W. –B., kwota [...] zł przyznanego zasiłku celowego na wydatki mieszkaniowe i zakup żywności jest istotną pomoc finansową dla odwołującej się, i zdaniem Kolegium wystarczającą. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono także, że orzekając w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy też uwzględniać indywidualne możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej przez ubiegających się o taką pomoc. Kolegium odwołało się do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego: "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej zasiłku celowego na w/w cel, w kwocie [...] zł dla jednej osoby jest zrealizowaniem podstawowego celu pomocy społecznej wyrażonym w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społeczne. Celem ustawowym organów pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy). Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w myśl art. 3 ust. 3 w/w ustawy, "rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Zdaniem Kolegium, przyznane świadczenie w wysokości [...] zł na wydatki mieszkaniowe i zakup żywności, stanowi rozmiar świadczenia odpowiedni do okoliczności tej sprawy. Z uwagi więc na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] , w oparciu o całokształt okoliczności sprawy Kolegium uznało za słuszne utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano wreszcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zapadłe rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie do dalszego wystąpienia przez M. W. –B. z wnioskiem o udzielenie jej dalszej określonej pomocy, np. dofinansowania (lub sfinansowaniem w całości) zakupu żywności, lekarstw, pomocy rzeczowej, odzieży, obuwia, opału na zimę, itp. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] M. W. –B.. Skarżąca nie zgadza się z kwotą przyznanego zasiłku celowego, która w jej ocenie jest zbyt niska. W obszernych i emocjonalnych wywodach skargi skarżąca wskazuje na nieprawidłowości, jakie dostrzega w działaniu urzędników państwowych i w życiu społecznym, które to nieprawidłowości prowadzą w jej przekonaniu do naruszenia zasad konstytucyjnych, m.in. zasady równości poprzez przyznanie pomocy społecznej w zbyt niskiej wysokości. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do żądania strony w zakresie przyznania reduktora broni jądrowej, Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 39 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej rozważania na temat przyznania zasiłku na w/w potrzeby strony nie mieszczą się w kategorii "niezbędnej potrzeby bytowej", a więc nie mogą być pozytywnie rozpoznane. W myśl przykładowego wyliczenia ustawowego zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu itp. Z kolei ocena sytuacji gospodarczej, politycznej, społecznej i innej w kraju i na świecie nie należy do właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia ani aktualna sytuacja faktyczna skarżącej, ani aktualny stan prawny w zakresie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, 593 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] . Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem upoważniał organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. I SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 cyt. ustawy). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy". Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01). Ponieważ ani przepisy art. 39 ustawy o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. I S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącej nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Pomimo trudności w zakresie współpracy organu administracji z wnioskodawczynią ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącej. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy i że nie radzi sobie sama z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącej organy nie kwestionują. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącej dotyczące wysokości przyznanego świadczenia nie są uzasadnione. Kolegium powołało i w sposób przejrzysty wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Również stan faktyczny został szczegółowo opisany w taki sposób, iż pozwala stwierdzić, że wzięto pod uwagę całokształt sytuacji życiowej wnioskodawczyni. Kolegium uwzględniło trudności wynikłe z czasowego niedotrzymywania świadczenia rentowego przez skarżącą. Zasygnalizować także trzeba, że pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.)., do której nie sposób zaliczyć przedmiotów i środków na jakie wskazuje skarżąca w skardze do sądu administracyjnego. Ponadto pomoc udzielana w ramach świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter pomocy doraźnej w tym znaczeniu, iż ma umożliwiać osobom znajdującym się w trudnych życiowych sytuacjach przezwyciężanie tych sytuacji, przy czym przepisy dotyczące świadczeń z pomocy społecznej nie określają wysokości, w jakiej winien być przyznany zasiłek celowy. Zarzuty dotyczące nieprawidłowości ustaleń organów administracji w tym zakresie nie znajdują podstaw w rzeczywistym stanie rzeczy. Sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącej jest organom administracji znana i brana pod uwagę. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające – to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.