II SA/Kr 1297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. i J.Z. na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 czerwca 2011 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia dotyczącego adaptacji pomieszczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Starosta C. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez J.Z. i M.Z. w przedmiocie adaptacji pomieszczeń usługowych – baru piwnego w części parterowej budynku na pomieszczenia mieszkalne na działce nr 1 położonej na terenie gminy T. w miejscowości K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Zakres robót budowlanych wskazany w zgłoszeniu polegający na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie między klatką schodową a holem, zdaniem organu, nie kwalifikuje przedstawionego zamierzenia do zgłoszenia, gdyż przekracza zakres art. 29 ustawy prawo budowlane. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J.Z. i M.Z. (odwołanie M.Z. nie zostało podpisane). Podali, że organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób wyczerpujący, naruszając tym samym art. 7 i art. 9 kpa. W szczególności organ nie poinformował ich jakie warunki i dokumenty obowiązani są przedstawić w celu wykonania planowanej inwestycji zgodnie z prawem budowlanym. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołanie M.Z. zostało pozostawione bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w decyzji organu I instancji wskazano, że "z opisu prac i rysunków wynika, że roboty budowlane będą polegały na zmianie konstrukcji istniejącego dachu budynku mieszkalnego w związku z tym będą powodowały naruszenie konstrukcji budynku i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę". Dalej organ odwoławczy przytoczył definicję remontu i przebudowy wynikającą z ustawy prawo budowlane. Wyjaśnił, że w zgłoszeniu wskazano, że adaptacja pomieszczeń – baru piwnego w części parterowej budynku na pomieszczenia mieszkalne będą obejmować wykonanie nowych ścian (w WC i pomieszczeniu gospodarczym) oraz otworu drzwiowego w ścianie między klatką schodową i holem. Przedstawiony zakres robót budowlanych spowoduje zmianę parametrów technicznych i użytkowych w istniejącym budynku, a zatem oznacza przebudowę. Przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określone w art. 29 ustawy Prawo budowlane zostały określone wyczerpująco i planowana przebudowa nie mieści się w tym katalogu. Konkludował, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania z uwagi na zakres robót wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wnieśli M.Z. i J.Z. W uzasadnieniu zarzucili, że organ odwoławczy bezpodstawnie wskazał, że roboty budowlane będą polegały na zmianie konstrukcji istniejącego dachu budynku mieszkalnego, ponieważ taki zakres robót nie wynika z przedłożonych przez nich dokumentów. Organ II instancji nie wziął również pod uwagę pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 23 czerwca 2010 r. o potwierdzeniu przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, jak również faktu wybudowania budynku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 września 1994 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W rozpatrywanej sprawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych dokonali, jak wynika z nagłówka pisma, J.Z. i M.Z. . Pismo zostało podpisane wyłącznie przez J.Z. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane zostało również wyłącznie przez J.Z. . Formularz został wypełniony błędnie, nie wypełniono bowiem żadnego punktu wskazującego na rodzaj tytuł prawnego do nieruchomości. W zgłoszeniu w sposób wadliwy nie określono również dokładnej daty rozpoczęcia robót budowlanych. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niezwykle lakoniczne. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że zakres robót budowlanych wskazany w zgłoszeniu polegający na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie między klatką schodową a holem nie kwalifikuje przedstawionego zamierzenia do zgłoszenia, gdyż przekracza zakres art. 29 ustawy prawo budowlane. Organ I instancji nie dokonał jednakże żadnej kwalifikacji robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu. Tymczasem winien dokładnie określić jakie roboty budowlane objęte były zgłoszeniem, a następnie przeprowadzić analizę przepisów prawa budowlanego, w szczególności art.3, art.28, art.29, art. 30 i art.71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Taki sposób uzasadnienia decyzji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać w związku z tym należy, że w myśl art. 3 pkt 7) prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową jest z kolei wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7 a). Stosownie do treści pkt 8) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zadaniem organu było zatem ustalenie, czy zgłoszone do wykonania roboty budowlane kwalifikowały się jako remont, czy też przebudowa. Wskazać również należy, że - zgodnie z art.28 ust.1 prawa budowlanego - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl tych ostatnich przepisów uproszczona procedura zgłoszeniowa przewidziana jest jedynie dla robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art.29 ust.2 pkt 1 w zw. z art.30 ust.1 pkt 2). W myśl przepisu art.30 ust.2 prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Stosownie do treści art.71 ust.5 pkt 1 prawa budowlanego, będącego podstawą prawną wydania decyzji organu I instancji, organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z przepisem art.71 ust.6 prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Z powyższego wynika zatem, że przesłanką do wniesienia sprzeciwu jest sytuacja, gdy ze zmianą sposobu użytkowania wiąże się wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgoda na zmianę sposobu użytkowania następuje wówczas w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku gdy ze zmianą sposobu użytkowania związane jest wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, procedury ulegają połączeniu - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się wówczas odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Zauważyć również należy, że z rozdzielnika decyzji wynika, że organ ustalił, że stronami postępowania są J.Z. i M.Z. Odwołanie zostało wniesione przez J.Z. i M.Z. , z tym, że podpisał je wyłącznie M.Z. . Organ odwoławczy pozostawił odwołanie J.Z. bez rozpoznania, gdyż nie zostało w wyznaczonym terminie podpisane. Decyzję jednakże doręczył wyłącznie M.Z. , z niezasadnym pominięciem J.Z. jako strony postępowania, pomimo, że właśnie ta strona złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając powyższe uwagi należy uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została w warunkach art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. – z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a, a także zasad ogólnych z art. 8 i 9 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Dlatego też orzeczono jak w sentencji.