II SA/Kr 1298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B.C. i S.C. na decyzję Wojewody [....] z dnia 29 października 2008 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia 17.06.2008 r. znak [...] Starosta S. odmówił B.C. i S.C. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem na działkach ewid. nr nr [...] - obręb Z". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał się na wniosek B.C. i S.C. z dnia [...] .04.2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę oraz na postanowienie własne nr [...] z dnia 2.06.2008 r., którym nałożył obowiązek usunięcia w terminie do 13.06.2008 r. nieprawidłowości stwierdzonych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wniosek nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie. Inwestor miał m.in. doprowadzić projekt zagospodarowania terenu do zgodności z § 17 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Z. dla obszaru wsi Z. (uchwała nr XX/126/2008 Rady Gminy Zawoja z dnia 13.03.2008 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 267 poz. 1676 w dniu 28.04.2008). Według tego planu inwestycja leży na obszarze oznaczonym symbolem [...] . Przeznaczenie podstawowe tych terenów: tereny otwarte, zieleń śródpolna, uprawy rolne. Przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zagrodowa, realizacja urządzeń infrastruktury w niezbędnym zakresie. W planie zastrzeżono zachowanie terenów otwartych zielonych w formie pól uprawnych, łąk, pastwisk oraz zakaz realizacji nowej zabudowy. Dopuszczono jedynie realizację obiektów tymczasowych o funkcji hodowlanej (szałasy pasterskie, wiaty - schronienie dla stada hodowlanego) oraz zachowanie, modernizację, rozbudowę i wymianę kubatury istniejących obiektów budowlanych w ramach zabudowy o charakterze zagrodowym. Projekt budynku nie został również doprowadzony do zgodności z planem w punktach: wysokość budynku (jest 8,30 m, plan dopuszcza maksymalnie 8,0 m) oraz długość elewacji frontowej (jest 15,60 m, plan dopuszcza maksymalnie 12,0 m). Ponadto nie doprowadzono do zgodności lokalizacji budynku z § 271.1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Działka ewid. nr [...] , która bezpośrednio przylega do działki nr [...] (na której planowana jest inwestycja) leży na terenach oznaczonych w planie symbolem [...] - tereny zieleni leśnej. Odległość projektowa budynku od granicy lasu jest niezgodna z przepisami bezpieczeństwa pożarowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzono na kopii mapy zasadniczej, która nie obejmuje całości działek z wniosku (w tym działki z klasyfikacją gruntu Lz) oraz nie obejmuje obszaru otaczającego inwestycję w pasie co najmniej 30 m. Projekt ten nie spełnia § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21.02.1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na kopii mapy do celów projektowych brakuje również linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu (E 15Z, E 45ZL, E 90UT, MNT), co nie odpowiada wymogom § 6.1 wymienionego rozporządzenia. W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie opisano przeznaczenia istniejących obiektów budowlanych zgodnie z § 8.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Zgodnie z art. 35 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontroli podlega także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie organ administracji publicznej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołali się S.C. i B.C. zarzucając, że w dniu [...].04.2008 r. złożyli kompletny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i sugerując, że to pracownicy Starostwa usunęli z akt administracyjnych ważne dokumenty. Decyzją z dnia 29.10.2008 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, a postanowienie ją poprzedzające nie wyjaśnia inwestorowi w sposób właściwy i wystarczający jakich dokumentów oczekuje od niego organ przyjmujący wniosek o pozwolenie na budowę. W postanowieniu z dnia 2.06.2008 r. organ I instancji nakazał inwestorowi m. in. "uzasadnić, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego...". Obowiązek sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z zapisami prawa miejscowego spoczywa na organie, nie jest to obowiązek, którym można obciążać inwestora. Natomiast jeżeli projekt nie zawierał niezbędnych informacji w celu dokonania oceny zgodności z planem należało w treści postanowienia wskazać w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie projektu. W pkt 2 postanowienia nakazano doprowadzenie lokalizacji budynku do zgodności z przepisami warunków technicznych, nie wyjaśniając o co konkretnie chodzi. Nakazano również dostarczenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także nałożono wiele innych obowiązków bez udzielenia niezbędnych wyjaśnień. Wszystkie te wymogi inwestor miał spełnić w terminie do 13.06.2008 r., czyli w ciągu 6 dni od daty otrzymania postanowienia. Działanie takie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności przepis art. 7, 8 i 9 k.p.a. Zarówno w postanowieniu jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał podstaw prawnych nałożonych na inwestora obowiązków. O obowiązkach tych powinien poinformować stronę organ przyjmujący wniosek o pozwolenie na budowę, udzielając niezbędnych wyjaśnień, wskazówek oraz podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić inwestorowi jakich dokumentów oczekuje od niego organ przyjmujący wniosek a następnie wydać rozstrzygnięcie zgodne z przepisami. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że braki wniosku o pozwolenie na budowę mogą być uzupełniane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. albo w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. W pierwszym przypadku chodzi o braki formalne (wniosek nie zawiera wszystkich wymaganych załączników, np. projektu budowlanego, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest podpisany) i wówczas wzywa się wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nie usunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei art. 35 ust. 3 prawa budowlanego stosowany jest w przypadku braków materialnoprawnych wniosku (naruszenia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego dotyczących projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu budowlanego) i przewiduje nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia. Termin ten musi być realny, to znaczy tak wyznaczony aby inwestor miał czas na wypełnienie obowiązków. Po bezskutecznym upływie terminu wydaje się decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.C. i S.C. zarzucając jej, że "jest zbędna", bowiem w dniu [...] .04.2008 r. skarżący przedłożyli na dziennik podawczy Starostwa Powiatowego w S. komplet dokumentów wymaganych przepisami prawa. Skarżący powtórzyli sugestię, że pracownicy Starostwa usunęli z akt ważne dokumenty. Powołali się również na postanowienie Starosty S. z dnia 2.06.2008 r., na które wnieśli skargę. Skarga ta nie została jednak uwzględniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylenie orzeczenia I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa. Rozpoznając odwołanie organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo i ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., jednakże w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. wydając decyzję kasatoryjną. Słusznie przy tym wskazał, że decyzja I instancji została wydana przedwcześnie. Organ I instancji nałożył na inwestorów niejasne, nieprecyzyjne obowiązki bez wyjaśnienia ich podstawy prawnej. Jednocześnie zakreślił nierealnie krótki termin do wykonania tych obowiązków. Decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę tylko na tej podstawie, że strona nie wykonała tych obowiązków musiała zostać uchylona. Ustalenie zakresu braków złożonego wniosku o pozwolenie na budowę oraz wezwanie o ich uzupełnienie we właściwym trybie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem w myśl cytowanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. należało do właściwości organu I instancji. Wojewoda [...] prawidłowo zastosował powyższy przepis, dając Staroście S. wskazania co do dalszego postępowania. Decyzja organu I instancji była wadliwa, jednakże organ odwoławczy nie mógł na obecnym etapie postępowania we własnym zakresie usunąć tej wadliwości i merytorycznie rozpoznać sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Pozostałe zarzuty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by złożyli oni kompletny wniosek wraz z projektem budowlanym spełniającym wymogi określone przepisami. Istniała zatem potrzeba uzupełnienia dokumentacji, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie samego tylko wniosku złożonego przez B.C. i S. C. nie było możliwe. Całkowicie podzielając pogląd Wojewody [...] w tym zakresie Sąd stwierdza, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien we właściwym trybie doprowadzić do zgodności projektu budowlanego z przepisami. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewoda [...] prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).