II SA/Kr 1298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 1298/11 UZASADNIENIE W dniu 17 października 2008 r. Z.R. , M.S. , M.B. i S.S. wnieśli o zwrot działek Nr 1i 2 , położonych w P. Gm. L. wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa uważając, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie części wywłaszczonych działek Natomiast w dniu 7 grudnia 2010 r. orzekł o zwrocie działek nr 3 , nr 4 powstałej z podziału działki m 5 i działki nr 6 powstałej z podziału działki nr 7 , odpowiadających częściom wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa parceli nr 2 , na rzecz Z.R. , M.S. , M.B. i S.S. , po 1/4 części. Starosta orzekł również o zobowiązaniu w/w osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa okresowych w decyzji kwot, odpowiadających kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że objęta wnioskiem o zwrot parcela została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez S.S, na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 27 lipca 1979 r., która została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budowy stopnia wodnego "[...]". Przedstawiono przebieg postępowania spadkowego i stwierdzono, że objęta wnioskiem o zwrot parcela nr 1 nigdy nie stanowiła własności S.S., . Dlatego pełnomocnik wnioskodawców wycofał wniosek o zwrot w zakresie dotyczącym tej parceli i nastąpiło umorzenie postępowania w tym zakresie. Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w niniejszej decyzji jest sprawa zwrotu działki nr 3 i części działki nr 5 oraz części działki nr 7 , w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli nr 2 w P. Przedstawiono dalej aktualny stan własnościowy w/w działek i stwierdzono, że bezspornym jest, iż pierwsze dwie przesłanki wskazane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami b. właściciela wywłaszczonej parceli nr 2 , a wywłaszczenie (zbycie) nieruchomości nastąpiło umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza treści planu realizacyjnego stopnia wodnego "[...]" pozwoliła na ustalenie, że parcela nr 2 weszła w skład obszaru opisanego jako "zaplecze placu budowy (tymczasowe)". Wynikające z treści tego planu realizacyjnego przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod tymczasowe zaplecze placu budowy pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z istotą wywłaszczenia, z której wynika, że nie jest możliwe definitywne pozbawienie własności nieruchomości dla realizacji celów z założenia tymczasowych, gdyby nie treść uzasadnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-K. z dnia [...] listopada 1982 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji dla budowy stopnia wodnego "[...]" w K. - II etap, położonego przy ul. [...] w K. i zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan zagospodarowania terenu stopnia wodnego "[...]" II etap. Z treści tej decyzji wynika, że stanowi ona kontynuację decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] stycznia 1976 r., zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu - l etap budowy stopnia wodnego "[...]" oraz decyzji Biura Planowania Przestrzennego z dnia 3 września 1980 r. zatwierdzającej zaktualizowany plan realizacyjny zagospodarowania terenu stopnia wodnego "[...]" na rzece [...] l etap, a w pozostałym zakresie jest ważna łącznie z tymi decyzjami na zasadzie aneksu do nich. Ponadto z treści decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –K., z dnia [...] listopada 1982 r. wynika, że wśród warunków jej ważności, które należało wprowadzić na etapie opracowania projektu technicznego, było zlikwidowanie tymczasowych obiektów kubaturowych wzniesionych dla celów zaplecza budowy stopnia wodnego "[...]" oraz likwidacja dróg tymczasowych, po zakończeniu budowy tej inwestycji, a także uporządkowanie i zagospodarowanie tego terenu zielenią zgodnie z projektami. Z powyższego wynika więc, że definitywnym celem wywłaszczenia (nabycia) parceli nr 8 , było jej zagospodarowanie zielenią zgodnie z projektami. Ustalono, że w/w działki znajdują się w obszarze terenu porośniętego wysoką, niekoszoną trawą, samosiejkami drzew i krzewów oraz licznymi chwastami. W części północnej działki nr 3 oraz w narożniku północno - zachodnim działki nr 7 , pół. w K. , gmina L. , zlokalizowany jest chodnik z płyt betonowych o szerokości 3 płyt, ograniczonych krawężnikami, a także fragment wyżwirowanego dojazdu zamkniętego od strony ulicy skorodowanym, metalowym szlabanem. Opisany wyżej chodnik biegnie z zachodu na wschód równolegle do drogi powiatowej do P. , zlokalizowanej na działkach sąsiadujących od strony północnej, natomiast wyżwirowany dojazd prowadzi z kierunku północnego na południe. W obszarze nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot przebiega podziemne uzbrojenie, Stan faktycznego zagospodarowania objętej wnioskiem o zwrot działek w porównaniu do planowanego sposobu ich zagospodarowania wskazuje, że nieruchomości, których dotyczy wniosek o zwrot, mimo upływu 31 lat od daty ich wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia polegającego na zagospodarowaniu terenu po zlikwidowanym tymczasowym zapleczu budowy stopnia wodnego "[...]" zaprojektowaną i urządzoną zielenią. Nie sposób uznać, że stan istniejący na nieruchomości tj. niekoszoną trawa, chwasty, krzewy i drzewa samosiejki, stanowi realizację jakiegokolwiek projektu zagospodarowania terenu zielenią. Teren działek nie nosi żadnych oznak planowanego urządzenia i pielęgnacji znajdującej się na nich roślinności. Dodatkowo należy podkreślić, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji stopień wodny "[...]" na rzece [...] ani jego aktualizacja z 1980 r. nie przewidywały przeprowadzenia w tym obszarze chodnika dla pieszych, ani wyżwirowanego dojazdu, który zapewne stanowi fragment niezlikwidowanej po zakończeniu budowy stopnia wodnego "[...]" drogi tymczasowej wchodzącej w obszar zaplecza budowy tej inwestycji. Stwierdzono dalej, że działki te pozostają własnością Skarbu Państwa, w związku z czym ich stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Pozostają one wprawdzie w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo trwałego zarządu przysługujące Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. wygaśnie z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K . Napisano w nim, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 ust 3 cyt. ustawy, bowiem nieruchomość została wykupiona aktem notarialnym z przeznaczeniem na cele budowy Stopnia Wodnego [...]. Zgodnie ze stanem faktycznym Stopień Wodny [...] został wybudowany. Zdecydowana większość tej decyzji została zrealizowana tj. zlikwidowano tymczasowe obiekty kubaturowe, drogi tymczasowe a także w miarę posiadanych środków z budżetu Państwa utrzymywano teren w odpowiednim stanie poprzez jego koszenie z traw. Stwierdzenie w dniu wizji lokalnej, że teren jest zachwaszczony wynika wyłącznie z braku środków budżetowych na utrzymanie terenu. Zdaniem odwołującego się jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty (celem była budowa Stopnia Wodnego [...] narzecze [...], a nie urządzanie terenu wg projektu zieleni) nie istnieje możliwość zwrotu mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że dla ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana w danej sprawie. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany precyzyjnie ustalić w pierwszej kolejności cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie zbadać, czy przesłanka zbędności, określona wart. 137 u.g.n. Organ pierwszej instancji to uczynił. Zauważył on, że po wywłaszczeniu nie podjęto na wnioskowanej do zwrotu w/w działce jakichkolwiek działań dla zrealizowania celu określonego w decyzji Urzędu Dzielnicowego K.-K. z 10 listopada 1982 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji dla budowy stopnia wodnego "[...]" w K II etap, stanowiącej kontynuację decyzji z [...] stycznia 1976 r.. Nie nosi bowiem znamion zagospodarowania, zarówno w przeszłości jak i obecnie, teren porośnięty chwastami, samosiejkami drzew i krzewów oraz niekoszoną trawą. Dodatkowo należy zauważyć, iż żaden z dokumentów wskazanych powyżej nie przewidywał przeprowadzenia przez działkę chodnika dla pieszych, w związku z czym trudno uznać jego ułożenie za realizację celu wywłaszczenia. Również fragment drogi żwirowej, w opinii organów obu instancji nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia, a jedynie może świadczyć o istnieniu w przeszłości drogi tymczasowej, stanowiącej zaplecze budowy stopnia wodnego "[...]". Skoro zatem dotychczas przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby w przeszłości na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a obecny sposób jej zagospodarowania świadczy, iż nie jest ona wykorzystana na ten cel, to należy stwierdzić, iż Starosta K. prawidłowo ustalił, że zaistniała przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję Wojewody Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wniósł w dniu 13 lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono błędną wykładnię art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczone działki określone w zaskarżonej decyzji stały się zbędne na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo, że działki te zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze dobrowolnego aktu notarialnego kupna z przeznaczeniem cele budowy stopnia wodnego [...] zgodnie z planem realizacyjnym obowiązującym w dacie nabycia, cel ten został zrealizowany, a nieruchomości te są w dalszym ciągu niezbędne dla potrzeb gospodarki wodnej. W uzasadnieniu skargi napisano, że zarówno Starosta K. jak i Wojewoda błędnie uznali jako cel nabycia zagospodarowanie terenu zielenią. Pozostaje to w sprzeczności z podstawowymi dokumentami występującymi w sprawie. Nieruchomości te zostały nabyte na cele budowy stopnia wodnego [...] .zgodnie z planem realizacyjnym obowiązującym w dacie nabycia. Cel nabycia został zrealizowany tj. wybudowano Stopień wraz z niezbędną infrastrukturą. Błędne jest odnoszenie się przez organy administracji do decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-K. z dnia 10 listopada 1982 r., wydanej w trzy lata po wykupieniu spornych nieruchomości, ustalającej dodatkowe warunki realizacji inwestycji tj. "po zakończeniu budowy stopnia wodnego [...], należy zlikwidować obiekty kubaturowe wzniesione dla celów zaplecza budowy stopnia wodnego, ponadto zlikwidować drogi tymczasowe a teren uporządkować i zagospodarować zielenią zgodnie z projektami". Kłóciłoby się z podstawowymi zasadami prawa własności, by odejmować prawo własności dla późniejszego ich obsiania trawą. Jest to tylko zapis dot. utrzymania terenu, natomiast taki teren jako położony w bezpośrednim sąsiedztwie wybudowanych w ramach budowy stopnia wodnego wałów przeciwpowodziowych, służy szeroko pojętym interesom gospodarki wodnej, m.in. utrzymania dostępu do obiektów wybudowanego stopnia i wałów przeciwpowodziowych dla ich remontów konserwacji itp. Dodatkowo należy zaznaczyć że obiekty kubaturowe zostały zlikwidowane a teren obsiany trawą i był on i jest utrzymywany przez RZGW w ramach posiadanych środków. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tam, że zarzut skargi nie jest zasadny. Jak ustaliły organy l i. II instancji będące przedmiotem skargi działki zostały wywłaszczone na cele budowy stopnia wodnego "[...]" Konkretyzacja celu wywłaszczenia została dokonana decyzją Zarządu Rozbudowy K. z [...] stycznia 1976 r. . Objęte wnioskiem działki zostały przeznaczone na tymczasowe zaplecze techniczne budowy, które po zakończeniu budowy miały być uporządkowane i zagospodarowane zielenią zgodnie z projektem. W zebranym w sprawie materiałem dowodowym brak jest takiego planu. Dlatego też, dokonane w czerwcu 2009 r. oględziny, w wyniku których ustalono, iż sporne działki porośnięte są wysoką nie koszoną trawą, samosiejkami drzew i krzewów, chodnikiem z płyt betonowych nie są realizacją projektu zagospodarowania zieleni. Oględziny te potwierdziły również, iż wywłaszczona nieruchomość nie jest wykorzystywana dla budowy stopnia wodnego "[...]". Argument strony skarżącej dotyczący braku środków na systematyczne koszenie trawy i likwidację zakrzaczeń nie ma znaczenia w sprawie, albowiem nie dotyczy wykazania realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto nie poparte żadnymi dowodami jest stwierdzenie, iż zwracana nieruchomość jest funkcjonalnie związana z zakończoną już budową stopnia wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obowiązkiem i kompetencją Sądu jest kontrola zaskarżonych do niego aktów, przeprowadzana na podstawie kryterium ich zgodności z prawem. W analizowanym tu przypadku należało więc zbadać, czy zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651), regulującą kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W efekcie przeprowadzonej kontroli WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewoda a przed nim Starosta K. bardzo dokładnie zbadali poszczególne przesłanki zwrotu nieruchomości, przewidziane w cyt. o gospodarce nieruchomościami a zwłaszcza sporną w niniejszej sprawie przesłankę niezbędności zwracanej nieruchomości na cele wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 i art. 137 cyt. ustawy). W tej podstawowej dla niniejszej sprawy kwestii organy stwierdziły stan tej zbędności trafnie opierając się nie tylko na brzmieniu samej umowy sprzedaży zwracanych działek z dnia 27 lipca 1979 r., ale także poszukując potwierdzenia czy negacji tejże zbędności w innych materiałach sprawy, w tym w decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-K., z dnia [...] listopada 1982 r., ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji dla budowy stopnia wodnego "[...]" w K. i w poprzedzającej ją decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] stycznia 1976 r., zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Należało tak postąpić dlatego, że sama w/w umowa sprzedaży ograniczała sformułowanie celu tej sprzedaży - z punktu widzenia instytucji zwrotu równoznacznej z wywłaszczeniem - do słów: "na cele budowy stopnia wodnego [...]". Dosłowne odczytanie tego zwrotu prowadzić musiało albo od razu do konkluzji o zbędności działek na cel wywłaszczenia albo do konieczności poszukiwania odpowiedzi na pytanie, czy owe działki, na których nigdy nic nie wybudowano służyły jednak tak przedstawionemu celowi. Organy orzekające słusznie nie przyjęły pierwszego rozwiązania, choć było ono najprostsze. Jest bowiem albo oczywiste albo przynajmniej do przyjęcia, że tak wielka inwestycja, jaką była budowa stopnia wodnego na [...] wymagała użycia różnych terenów jako miejsca na magazyny, zaplecze budowlane, place manewrowe itd. Nie można więc było z góry, bez sprawdzenia zakładać, że skoro na spornych działkach nie powstał stopień wodny ani jego urządzenia, to działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Przedstawione tu trudności interpretacyjne towarzyszą zwykle celom wywłaszczenia określonym nieostro w decyzjach wywłaszczeniowych lub właśnie w umowach sprzedaży, będących alternatywą dla wywłaszczenia nieruchomości. Organy orzekające w niniejszej sprawie pokonały te trudności dowodząc, że oczywiście sporne działki były użyte na cel wywłaszczenia (sprzedaży), ale po ich wykorzystaniu nie zostały zagospodarowane w sposób przewidziany w planie realizacyjnym, ani też dalej już nie służyły i nie służą funkcjonowaniu stopnia wodnego "[...]". Na działkach tych nie założono przewidywanej zieleni urządzonej. Niekoszona trawa, chwasty, krzewy i drzewa samosiejki ni są realizacją jakiegokolwiek projektu zagospodarowania terenu zielenią. Teren nie nosi żadnych oznak planowanego urządzenia i pielęgnacji znajdującej się na nich roślinności. Trafnie też podkreślono, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji stopień wodny "[...]" nie przewidywał przeprowadzenia w tym obszarze chodnika dla pieszych, ani wyżwirowanego dojazdu, a tymczasem na spornym terenie są ślady tego rodzaju urządzeń. Skoro tak, a uzasadnienia obu decyzji przekonująco to potwierdzają, to wniosek wyprowadzony z tych przesłanek jest prawidłowy: sporne działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia (sprzedaży). Dlatego też zaskarżona decyzja, jaki decyzja l instancji trafnie orzekły o zwrocie nieruchomości, skoro wszystkie ustawowe przesłanki tego zwrotu zostały dochowane. Oddzielnie też należy zauważyć, że w momencie, w którym zaskarżona decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna (a więc przed wniesieniem skargi), to zgodnie z art. 138 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasło prawo trwałego zarządu przysługujące skarżącemu. Można mieć zatem uzasadnione wątpliwości, czy w tej specyficznej sytuacji prawnej Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. miał legitymacje do wniesienia skargi. Sąd przyjął jednak te legitymację uznając, że skarga dotyczy właśnie tej decyzji, od której istnienia legitymacja ta zależała. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.z U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).