II SA/Kr 1300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego skargę oddala. K. B., reprezentowany przez M. J., wnioskiem z 29 kwietnia 2019 r. dokonał zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego odprowadzania wód z pompowania pomiarowego i oczyszczającego na dz. ew. nr [...] z otworu poszukiwawczego 0-1 w m. R. , gm. Ł.. W następstwie powyższego Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Kierownik Nadzoru Wodnego w L. (dalej także jako: "Kierownik NW"), działając na podstawie art. 422 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, z późn. zm., dalej jako "p.w."), stwierdził brak wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 423 ust. 4 p.w., organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z 29 kwietnia 2019 w ciągu 14 dni od otrzymania postanowienia o wskazany powyżej dokument a w przypadku jego braku – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. W odpowiedzi na powyższe K. B. w piśmie z 15 maja 2019 r. zakwestionował nałożony na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego. Strona wskazała, że żądanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodne z art. 422 p.w., który stawia warunek "jeżeli są wymagane". Zdaniem strony, na postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia wodnoprawnego służy zażalenie. Skoro organ uważa inaczej, powinien pouczyć stronę, że powyższe postanowienie może być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji. Nadto K. B. nie zgodził się z obowiązkiem dołączenia dowodu wpłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej, skoro organ może we własnym zakresie ustalić tę kwestię. W kolejnym piśmie organ I instancji wyjaśnił stronie podnoszone powyżej kwestie. W odpowiedzi wnioskodawca przesłał kolejne pismo nazwane "zażaleniem", w którym podtrzymał swoje uwagi i wątpliwości. W tym stanie sprawy organ I instancji decyzją z 14 czerwca 2019 r., znak: [...], wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego odprowadzania wód z pompowania pomiarowego i oczyszczającego na dz. ew. nr [...] z otworu poszukiwawczego 0-1 w m. R. gm. Ł., na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 1 p.w. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 423 ust. 4 p.w. określa procedurę w przypadku konieczności uzupełnienia braków zgłoszenia, tj. wydanie odpowiedniego postanowienia, ze wskazaniem skutków prawnych w przypadku ich nieuzupełnienia tj. wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten nie ustanawia prawa do zażalenia. Strona może kwestionować zasadność tego postanowienia w przypadku wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wydanej w sprawie. W związku z powyższym nieuzupełnienie wniosku z 29 kwietnia 2019 r. w ciągu 14 dni skutkuje wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji. W odwołaniu K. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Odwołujący się wskazał m.in., że organ nie wydał zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu co jest sprzeczne z art. 61 § 4 k.p.a. W postanowieniu z 10 maja 2019 r. zobowiązano zgłaszającego do dostarczenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest sprzeczne z art. 422 p.w. Ponadto zarzucił nieprzesłanie organowi odwoławczemu złożonego przez niego zażalenia na postanowienie z 10 maja 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w N. (dalej także jako: "Dyrektor ZZ") decyzją z 11 września 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 14 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy zgłoszenia odprowadzania wód z pompowania pomiarowego i oczyszczającego na działce nr ew. [...] z otworu poszukiwawczego 0-1 w m. R. , gm. Ł.. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 8 p.w. działania takie wymagają dokonania zgłoszenia wodnoprawnego kierownikowi nadzoru wodnego. W myśl art. 422 pkt 3 tej ustawy, do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się między innymi wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Obowiązek dołączenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezależny od rodzaju czynności wymagających zgłoszenia wodnoprawnego, a jedynie od faktu obowiązywania tego planu. Zatem w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony, wypis i wyrys należy dołączyć do każdego zgłoszenia wodnoprawnego, w tym również do wniosku obejmującego inne działania niż wykonywanie urządzeń wodnych, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na fakt, że Gmina Ł. posiada aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem zgłaszającego, wynikającym z wspomnianego przepisu, było dołączenie wypisu i wyrysu z tego planu. Zgodnie zaś z art. 423 ust. 5 pkt 2 p.w. organ właściwy do zgłoszeń wodnoprawnych winien wnieść sprzeciw jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ na etapie postępowania musi więc zweryfikować zgodność planowanego korzystania z wód z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego do zgłoszenia dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podniósł, że Kierownik NW na podstawie art. 423 ust. 1 p.w., postanowieniem z 10 maja 2019 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydane postanowienie zawiera podstawę prawną tj. art. 422 ust. 3 p.w. Dyrektor ZZ wyjaśnił przy tym, że przepis art. 423 ust 4 p.w. nie ustanawia prawa do wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Odwołujący się skorzystał z tego prawa składając odwołanie od decyzji kończącej postępowanie. W świetle powyższego stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 423 ust. 4 p.w., a zatem Kierownik NW prawidłowo decyzją z 14 czerwca 2019 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego z uwagi na brak uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego. K. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił organom błędną przepisu art. 422 ust. 3 p.w. Przede wszystkim przepis ten dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast wykonanie otworu poszukiwawczego 0-1, pompowanie oczyszczające i pomiarowe dla osoby fizycznej nie jest inwestycją celu publicznego. Nadto zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest takich wymagań co do ustalenia lokalizacji pompowania i wykonaniu studni. Obowiązywanie planu przestrzennego nie wymusza uzyskania wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego, ale wymusza rodzaj wykonywanych urządzeń wodnych. Rodzaj urządzeń na które wymagane jest zgłoszenie wodnoprawne określa art. 394 ustawy p.w. Niektóre z tych inwestycji wymagają lokalizacji w planach przestrzennego zagospodarowania jak np. pkt 1- 3. Postanowieniem z dnia 10 maja 2019 r. organ zobowiązał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia nie tylko o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania, ale także o decyzję ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy. Kierownik Nadzoru Wodnego w L. wydając to postanowienie nie sprawdził, że gmina Ł. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie wymaga ustalenia lokalizacji dla pompowania otworów hydrogeologicznych i wykonania studni. Twierdzenie organu odwoławczego, że jak obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zawsze wypis i wyrys z niego jest wymagany, a jak nie ma planu, to nie są wymagane decyzje o warunkach zabudowy, są po prostu nielogiczne. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania odwoławczego i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że skarżący dokonał zgłoszenia wodnoprawnego, opisanego powyżej. W związku z tym zastosowanie miał art. 422 p.w., który wskazuje, co należy dołączyć do zgłoszenia. Przepis wymienia w punkcie 3-cim wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Organ I instancji nałożył taki obowiązek na skarżącego, cytując literalnie przepis. Oznaczało to konieczność przedłożenia wyrysu z planu, a w razie jego braku – wymienionych decyzji. Ponieważ w Gminie Ł. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w istocie rzeczy skarżący winien był przedłożyć wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.. Przepis art. 422 pkt 3 p.w. jest w tym względzie kategoryczny i polemika skarżącego z faktem nałożenia tego obowiązku jest bezskuteczna. Co do formy wezwania o braki, to określa ją art. 423 ust. 4 p.w. Przepis ten stanowi, iż w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw – w drodze decyzji. Tak więc oprócz sposobu uzupełnienia braków, przepis wskazuje konsekwencje ich nieuzupełnienia (sprzeciw). Prawidłowo zatem wezwanie organu I instancji przybrało formę postanowienia. Wobec faktu milczenia ustawy w tym względzie, bezbłędnie także organy przyjęły, że na wskazane postanowienie nie służy zażalenie, co wynika z art.141 § 1 k.p.a. stwierdzającego, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednocześnie zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący złożył zażalenie od wydanego postanowienia wzywającego o braki, które z przyczyn wyżej podanych nie mogło mieć szans powodzenia. Jednak w odwołaniu od decyzji I instancji szeroko kwestionował wydane postanowienie, czyli de facto zaskarżył go w odwołaniu, jak to stanowi art. 142 k.p.a. Odwołanie to zostało w pełnym zakresie rozpoznane przez organ II instancji, który obszernie odniósł się do zarzutów skarżącego, zwłaszcza co do możliwości zaskarżenia postanowienia z art. 423 ust. 4 p.w. Wszystkie uwagi organu odwoławczego odnośnie tego zagadnienia Sąd Administracyjny w pełni podziela. Ostatecznie poprawnie przyjął organ odwoławczy, że wobec nieuzupełnienia braków w terminie należało wnieść sprzeciw, co prawidłowo uczynił organ I instancji. Końcowo trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji w prawidłowej formie (pismem) wyjaśnił wątpliwości skarżącego i odpowiedział na jego pytania. Art. 113 k.p.a., na który powołuje się skarżący, dotyczy innej sytuacji. § 1 tego przepisu mówi o prostowaniu decyzji, zaś § 2 wskazuje, że postanowieniem wyjaśnia się, owszem, ale wątpliwości co do decyzji, a nie wątpliwości strony zgłaszane w trakcie postępowania. Powyższe stanowi o dokonaniu oceny istoty sprawy, a więc prawidłowości wniesienia sprzeciwu. Pozostałe rozważania skarżącego, jako nie dotyczące tej istoty, nie powodują konieczności odniesienia się do nich przy rozpoznaniu skargi. Sąd nie ma bowiem obowiązku szczegółowo analizować tych zarzutów skargi, które pozbawione są znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019r. I OSK 1499/16, Lex nr 2764673) Wobec faktu, że skarga okazała się bezzasadna, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.