II SA/Kr 1301/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. R. i Z. N. - R. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2016 r, znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku skargę oddala. Pismem z dnia 20 listopada 2015 r. T. S., E. S. oraz E. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w W. (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania dotyczącego dopuszczenia się przez K. R. i Z. N.-R. samowoli budowlanej polegającej na przebudowie istniejącego drewnianego budynku gospodarczego na murowany znajdującego się na działce [...] w Ś. P.. W związku z powyższym, PINB postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...][...]położonych w miejscowości Ś. P.. Następnie w dniu 5 stycznia 2016 r. PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdził, że na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność T. i E. S. oraz E. S. zlokalizowany jest budynek gospodarczo-składowy (stodoła), który na przełomie lipca i sierpnia 2015 r. został przebudowany przez K. R. i Z. N.-R.. Ponadto ustalono, że na powyższe roboty budowlane nie posiadają żadnych dokumentów. W dniu 12 stycznia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo Z. N.-R. i K. R., w którym oświadczyli, że w dniu 13 grudnia 2015 r. złożyli wniosek do Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny o zasiedzenie gruntów nr [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości Ś. P.. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ś. P. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W. sprawy o sygn. akt [...] dotyczącej m.in. zasiedzenia nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że złożony przez K. R. i Z. N. – R. do Sadu Rejonowego w W. wniosek o zasiedzenie nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu I instancji uregulowanie stanu prawnego działek nr [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości Ś. P. ( w tym nabycia prawa do działek przez zasiedzenie) ma zasadnicze znaczenie dla postępowania prowadzonego pod sygn. [...] z uwagi na podjęcie przez organ ostatecznej decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Na ww. postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożyli T. i E. S. oraz E. S., reprezentowani przez pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu ww. zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB) postanowieniem nr [...] z dnia 18 października 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie ulega zawieszeniu w razie wystąpienia przeszkody o charakterze przejściowym, nietrwałym. Podkreślono, że procedowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie odbywa się w warunkach uznania administracyjnego i organy nie mogą przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierować się "słusznym interesem obywatela", bowiem ich działanie jest zdeterminowane przez konkretne normy proceduralne. Przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazaną przez PINB w zaskarżonym postanowieniu jest zagadnienie wstępne. Ma ono miejsce, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z komentowanym przepisem wystąpienie zagadnienia wstępnego zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania. Dalej WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem występowania przesłanki dotyczącej wymogu uzyskania uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego należącego do sądu powszechnego przed rozpatrzeniem sprawy. Tym samym nie istnieje także zależność pomiędzy tym rozstrzygnięciem, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie WINB, organ I instancji w nieprawidłowy sposób przyjął, iż złożenie wniosku do sądu powszechnego o zasiedzenie nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek, stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska, organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej, a sprawą o zasiedzenie tej działki toczącą się przed sądem powszechnym. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13, podobnie: wyroki NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10 oraz z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/0). Biorąc pod uwagę powyższe i rozpatrując złożone zażalenie oraz materiał dowodowy sprawy, tut. organ stwierdził nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia i zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się K. R. i Z. N.-R. – dalej skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie przez sąd ma wpływ na rozpatrzenie sprawy, co miało wpływ na wynik postępowania; - art. 7 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wyjście w uzasadnieniu postanowienia poza zakres zaskarżenia i dokonanie oceny nie tylko zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego, ale też oceny merytorycznej samego postępowania poprzez wskazanie, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty podniesione w skardze, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] dnia 18 października 2016r., którym organ uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej przebudowy istniejącego budynku gospodarczego na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości Ś. P. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W. sprawy o sygn. I Ns [...] dotyczącej zasiedzenia nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności wskazać należy że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 1998r., sygn. akt I SA 1874/97, LEX nr 45706, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, CBOSA). Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989r., s. 127-128). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 420/08, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ II instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. odnośnie samowolnej przebudowy istniejącego budynku gospodarczego a sprawą o zasiedzenie nieruchomości na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, a toczącą się przed Sądem Rejonowym w W.. Tym samym Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13., NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, CBOSA). Podkreślić należy, że w aktach organu I Instancji znajdują się kopie odpisów zwykłych z ksiąg wieczystych, w tym między innymi KW nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] gdzie prawo własności nieruchomości wpisane jest na rzecz T. S. oraz E. S. (córki K. i H.) – na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Postępowanie główne w niniejszej sprawie dotyczy "samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] położnej w miejscowości Ś. P.". Prawo własności T. i E. S. ujawnione zostało w księdze wieczystej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 790 z późn. zm.) prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W ocenie Sądu okoliczność, że wynikające z art. 3 ust. 1 tej ustawy, domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych) jest domniemaniem obalanym nie oznacza, że zawisłość przed sądem powszechnym sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia powyższe domniemanie obala. W związku z powyższym stwierdzić należy, że na dzień wydania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia stan własności nieruchomości był jasny i ujawniony w księdze wieczystej. Tym samym nie było podstaw prawnych jak już wcześniej wskazano do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na toczące się postępowanie o zasiedzenie. Natomiast zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby możliwe wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W związku z powyższym nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora. Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wyjście w uzasadnieniu postanowienia poza zakres zaskarżenia i dokonanie oceny nie tylko zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego, ale też oceny merytorycznej samego postępowania poprzez wskazanie, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżących organ w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygał w żaden sposób sprawy możliwości lub braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie przywołał i zacytował wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. II SA/Kr 1234/13, dotyczący adekwatnego stanu prawnego i faktycznego co sprawa niniejsza tj. dotyczącego oceny, czy toczące się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym wobec sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przytoczona przez organ II instancji argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny przez organ odwoławczy nie budzą wątpliwości. Fakt zainicjowania przez skarżących sporu cywilnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Zatem brak było podstaw do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.