II SA/Kr 1302/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi S. N. i S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 445 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] , na podstawie art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] . W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu [...] czerwca 2005 r. S. i S. N. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] . w przedmiotowym postępowaniu S. i S. N. nie byli uznani za strony postępowania stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). z uwagi na powyższe organ administracji architektoniczno-budowlanej ponownie zapoznał się z projektem budowlanym oraz posiadanymi dokumentami i stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji na środowisko – zgodnie z raportem planowanej rozbudowy o ubojnię, wykonanym przez dr inż. B. K. –K., postanowieniem PPIS w [...] oraz opinią Starosty chrzanowskiego – wydziału Ochrony Środowiska – nie wpłynie negatywnie na nieruchomości sąsiednie, nie zanieczyści wód powierzchniowych, podziemnych, gleby, nie wpłynie na pogorszenie klimatu akustycznego, nie spowoduje pogorszenia powietrza atmosferycznego, nie wpłynie niekorzystnie na zdrowie i życie ludzi. Zdaniem Starosty z w/w dokumentów wynika, że obiekt posiada uregulowaną gospodarkę odpadami. Stosownie do powyższego uznać należy, że S. i S. N. nie posiadają statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie zostali oni tez uznani za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej wnieśli odwołanie S. i S. N.. Podnieśli w nim, że są współwłaścicielami działki nr [...] i zlokalizowanego na niej zakładu cukierniczego. Ich zdaniem planowana w sąsiedztwie rozbudowa zakładu mięsnego o ubojnię z uwagi na fetor i nieczystości związane z tego typu produkcją spowoduje negatywne skutki dla produkcji w ich zakładzie. Zakwestionowali w tym względzie przedłożony do akt sprawy raport oddziaływania na środowiska planowanej inwestycji jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] . Podnieśli również, że inwestor planował rozbudowę zmieniając działki tak, aby wykluczyć ich z kręgu stron postępowania. Ich zdaniem rozbudowa ubojni może doprowadzić do konieczności zamknięcia ich zakładu na skutek braku odpowiednich warunków sanitarnych do kontynuowania produkcji. Rozbudowa zakładu mięsnego planowana jest w rzeczywistości na działkach, które graniczą z ich nieruchomością. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie wznowienia. W uzasadnieniu wskazał, że S. i S. N. zażądali wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu – stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 194 r. – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, ze taki przepisami są przepisy ustawy Prawo Ochrony Środowiska. W świetle powoływanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy zatem przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W badanej sprawie dokumenty nie wskazują aby obszar oddziaływania obiektu obejmował działkę nr [...] . zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, planowane zamierzenie nie może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, czy pogorszyć stan środowiska naturalnego a jakakolwiek uciążliwość zakładu powinna zamykać się w granicach obszaru oddziaływania. Decyzja ta uznawała za strony wyłącznie właścicieli działek nr [...] i [...] . Z opracowanego raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko wynika, że jakakolwiek uciążliwość planowanej dobudowy ubojni powinna zamykać się w granicach obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a inwestycja nie może wpłynąć na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich i znajdujących się na nich obiektów jak i pogorszyć stanu środowiska naturalnego. Starosta [...] decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzgodnił pozytywnie planowane przedsięwzięcie w zakresie ochrony środowiska z warunkiem, że oddziaływanie tej inwestycji musi zamykać się w granicach nieruchomości inwestora. Także pozytywnie uzgodnił projekt budowlany przedmiotowego przedsięwzięcia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. W jego uzasadnieniu stwierdził, że ocena oddziaływania na środowisko, opracowana przez Zespół Autorski dr inż. B. K. –K. z PAN stwierdza, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie zanieczyści wód powierzchniowych, podziemnych, gleby, nie wpłynie na pogorszenie klimatu akustycznego, nie spowoduje pogorszenia stanu powietrza atmosferycznego, nie wpłynie niekorzystnie na życie i zdrowie ludzi. Zdaniem Wojewody z projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek nr [...] i [...] , a działki te nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...] będącą współwłasnością odwołujących się. Starosta ustalił, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki nr [...] i [...] . W ocenie Wojewody, w tych okolicznościach, zarzutu odwołujących się są niesłuszne i nie mają znaczenia dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Obawy, co do fetoru i nieczystości są przedwczesne skoro przedmiotowe zamierzenie nie zostało jeszcze zrealizowane. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie S. i S. N. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podnieśli, że nie jest prawdą, że obszar oddziaływania nie obejmuje ich działki. Raport, na który powołuje się Wojewoda został opracowany na poczet decyzji wz i zt. Z wniosku obejmującego 4 działki [...],[...] , [...],[...] , [...] . wnioskodawczyni cofnęła wniosek i postępowanie zostało umorzone. Następnie złożyła nowy wniosek sugerując, że rozbudowa ma być na działkach [...] i [...] . Órgan odwoławczy pominął tą okoliczność. Powołali się na raport oraz mapę rozmieszczenia obiektów, z których to wynika, że na działkach [...] i [...] ma być plac manewrowy i obie te działki graniczą z ich nieruchomością. Nie zgadzają się z twierdzeniami Wojewody, że brak będzie negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest uzasadniona, ale nie do końca z przyczyn w niej wywiedzionych. Podstawą prawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania był art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość odmowy wznowienia w formie decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Decyzja tak może również zapaść w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba (podmiot) nie będący stroną w sprawie, albo gdy osoba ta nie posiada zdolności procesowej, a działa bez przedstawiciela ustawowego. Należy jednak zaznaczyć, że osoba, na której wniosek wznowiono postępowanie, jest stroną postępowania toczącego się po wznowieniu niezależnie od jego wyniku (wyr. NSA z dnia 11 kwietnia 2000 r., I SA 2080/98, LEX nr 77 605). Odmowa wznowienia postępowania będzie wydana także wówczas, gdy żądanie wznowienia postępowania będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej oraz gdy strona żąda wznowienia, wskazując jako przesłanki wznowienia wady decyzji właściwe dla stwierdzenia jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie z treści wniosku o wznowienie nie da się od razu ustalić, że wnoszący go nie posiadają interesu prawnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego, zwłaszcza, że argumentowali oni, iż taki mają, podając okoliczności za tym przemawiające. Powołanie się więc przez skarżących na ustawową przesłankę do wznowienia postępowania, iż nie brali oni bez własnej winy udziału w toczącym się postępowaniu było, prócz zachowania przez nich ustawowego terminu do wniesienia tego wniosku, wystarczającą podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Co do jednak kwestii zachowania terminu przez żądających wznowienie z art. 148 k.p.a. właściwy w sprawie wznowienia postępowania Starosta [...] się nie wypowiedział. Stwierdził jedynie, że wnieśli oni wniosek w dniu [...] czerwca 2005 r. W sytuacji zatem przywołania przez wnioskujących przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a. i braku możliwości dokonania od razu ustaleń posiadania przez nich interesu prawnego, nie dokonanie ustaleń zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania czyniło niemożliwym wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wydanie natomiast rozstrzygnięcia z art. 149 § 3 k.p.a. w takim stanie rzeczy narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wadą rozstrzygnięć obu instancji, i to mającą również wpływ na wynik sprawy, jest to, że organy administracji, zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] zajęły się ustaleniami, czy w świetle okoliczności sprawy wnioskujący o wznowienie posiadają interes prawny, zmierzając w konsekwencji do wykazania, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przywołana przez wnioskujących nie zaistniała. Z tej bowiem przyczyny wznowienie następuje tylko na wniosek strony, a skoro wnioskujący nią nie są, to nie mogło nastąpić jego wszczęcie. Przyznać należy rację obu organom, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadza ograniczenie kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślić jednak należy, że wszelkie ustalenia w tym względzie mogą być dokonywane we wznowionym postępowaniu, a nie na jego wstępnym etapie kończącym się, bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, bądź też o odmowie jego wznowienia. Zwrócić także należy uwagę na następujący aspekt, że stronami są, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Jak słusznie stwierdza Wojewoda takimi przepisami są przepisy Prawa Ochrony Środowiska. Z uregulowań ustawy Prawo Ochrony Środowiska wynika jednak, że stronami są nie tylko właściciele sąsiednich nieruchomości ale także leżących w strefie oddziaływania obiektu. To te przepisy wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Każde, bowiem oddziaływanie inwestycji na nieruchomości nie tylko bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale i leżące w strefie jej oddziaływania, muszą być uwzględnione na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Nadto, w postępowaniu wyjaśniającym, jakie organ przeprowadza we wznowionym już postępowaniu, podobnie jak w toku zwykłego postępowania, obowiązkiem organu administracyjnego jest dokonywanie oceny dowodów w oparciu o teorię dowodów. Każdy, bowiem dowód, w tym opinia, opracowanie, podlegają ocenie w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ustalenia tam zawarte nie mogą być przyjmowane a priori, tak jak w tym przypadku, co do raportu oddziaływania na środowisko, zwłaszcza, że ten został opracowany na zlecenie inwestora. Naruszenie więc postanowień art. 148, 149 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania będzie zatem dokonanie stosownych ustaleń w kwestii zachowania wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia, jakie w świetle procedury administracyjnej zapada na tym etapie przy zachowaniu wszelkich wymogów stawianych organom przez k.p.a. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.)..