II SA/Kr 1302/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A.P. i S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.P. i S.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 § 1 kpa postanowił zawiesić postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania obiektów stacji gazowej i warsztatu samochodowego na działce nr "1" przy ulicy [...] w B.. Zawieszenie postępowania nastąpiło wobec przyjęcia przez organ l Instancji, że w sprawie samowolnego wzniesienia wyżej wymienionych obiektów rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zagadnienia wstępnego w postaci orzeczenia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r. o symbolu: [...] orzekającej o pozwoleniu na budowę stacji napełniania gazem skroplonym propan - butan zbiorników samochodowych oraz butli na działce nr "1" przy ul. [...] w B. a także orzeczenia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 1996 r. o symbolu: [...] orzekającej o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy samowolnej budowy kluczowe znaczenie posiada jednoznaczne rozstrzygnięcie co do legalności obu decyzji Burmistrza Gminy B.. Tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia 1 lipca 1996 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "1". Także to zdaniem organu l instancji uzasadnia konieczność wstrzymania rozpoznania sprawy do czasu zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym co do nieważności poprzednio wskazanych decyzji. Zażalenie do wyżej wymienionego postanowienia wniesione zostało przez M. N. i K. N. oraz przez A. P. i S. P.. W pierwszym z wymienionych zażaleń zarzucono, iż powoływane decyzje są ostateczne, a prowadzenie postępowania o nadzwyczajnym charakterze - w sprawie stwierdzenia ich nieważności, nie może być podstawą do zawieszenia postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy przed sądem administracyjnym nie ma zdaniem wnoszących zażalenie, wpływu na prowadzone postępowanie. W drugim z wymienionych zażaleń zarzucono, że mimo powołania się przez organ l instancji na kwestię konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przed sądem administracyjnym, organ ten nie wskazał sądu przed którym toczy się postępowanie ani nie wskazał sygnatury tego postępowania. Oznacza to, iż brak jest możliwości merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Zarzucono również w zażaleniu, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wskazał, na czym polega istota zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny byłoby konieczne do załatwienia sprawy w przedmiocie samowolnej budowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie orzekające o zawieszeniu postępowania. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis art. 97 § 1 kpa wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Punkt czwarty tego paragrafu stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego właściwego organu lub sądu. Organ II instancji podał, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W rozpatrywanym przypadku sąd administracyjny dokonać ma oceny prawidłowości decyzji, na mocy której orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji napełniania gazem skroplonym propan - butan zbiorników samochodowych oraz butli na działce "1" przy ul. [...] w B. a także orzeczenia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 1996 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów. Zarówno ocena prawna dokonana przez sąd administracyjny jak również i jej konsekwencje, w sposób zasadniczy oddziaływać mogą na rozstrzygnięcie sprawy samowolnego wzniesienia obiektów budowlanych. Istota zagadnienia rozpatrywanego przez sąd administracyjny dotyczy jednego z elementów stanu prawnego sprawy, która rozpoznawana była przez organ l instancji, a której rozpatrywanie na mocy zaskarżonego postanowienia zostało zawieszone. Ewentualne uchylenie zaskarżonych decyzji spowoduje bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji, które w związku z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającej z dnia [...] kwietnia 2007 roku, o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia 1 lipca 1996 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "1", może doprowadzić do innego, niż dotychczasowe rozstrzygnięcia wyżej opisanych zagadnień. Organ odwoławczy podkreślił zatem, iż organ l instancji w sposób prawidłowy uznał zależność rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w przedmiocie nieważności wskazanych decyzji. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że chociaż organ l instancji w sposób nie do końca prawidłowy wyjaśnił przesłanki zawieszenia postępowania, jak również, że nie opisał w precyzyjny sposób tego, jaki wpływ może mieć orzeczenie sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Burmistrza Gminy B., nie oznacza to, iż organ l instancji w sposób nieprawidłowy rozstrzygnął sprawę. Przesłanki bowiem zawieszenia, które w sprawie zostały wskazane potwierdzają, iż w ogóle istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Skargę od powyższej decyzji wnieśli A. P. i S. P.. Zarzucili organowi II instancji naruszenie przepisu art. 134 i kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji. Według skarżących organ odwoławczy nie wskazał przed jakim sądem administracyjnym, czy też innym organem toczy się nadal postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r. i z dnia [...] lipca 1996 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W szczególności zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie wybudowania obiektów stacji gazowej i warsztatu bez decyzji o pozwoleniu na wzniesienie tych obiektów. Organ l instancji uznał jednak, że nie może rozpoznać tej sprawy, gdyż wydanie decyzji zależy od wcześniejszego załatwienia przez sąd administracyjny zagadnienia wstępnego a mianowicie rozstrzygnięcia sprawy nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...] orzekającej o pozwoleniu na budowę stacji napełniania gazem skroplonym propan - butan zbiorników samochodowych oraz butli na działce nr "1" przy ul. [...] w B. a także rozstrzygnięcia sprawy odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 1996 r. znak: [...] orzekającej o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów. Dlatego tez organ l instancji zawiesił postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W momencie jednak wydania przez organ l instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego zagadnienie uznane jako wstępne było już rozstrzygnięte przez sąd administracyjny. Jak wynika bowiem z informacji uzyskanych od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 39 akt) sprawy sądowe, które stanowiły dla organów administracji zagadnienie wstępne będące podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego, to sprawy które zostały, zarejestrowane pod sygn. akt IV SA 1436/03, oraz IV SA 1437/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawy te zostały jednak prawomocnie rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 19 października 2004 r. W sprawach tych oddalone zostały skargi A. P. i S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] z dnia 25 marca 2003 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zatem stwierdzić, że organy administracji bez dostatecznych podstaw przyjęły, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Sprawy sądowoadministracyjne, których rozstrzygnięcia według oceny organów administracji stanowić miały zagadnienia wstępne dla załatwienia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, były już prawomocnie rozstrzygnięte w chwili zawieszenia postępowania. Naruszony został wobec tego przepisu, art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tej sytuacji należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.