II SA/Kr 1302/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Powszechnego Towarzystwa "A" w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 2 kwietnia 2010r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora - [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. , odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - biurowego z powierzchnią mieszkalną, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek (ponowny) o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został złożony [...] 2007r. W toku postępowania inwestor złożył skargę na bezczynność i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt II SAB/Kr 105/09 zobowiązał PINB w K. - Powiat Grodzki do wydania aktu w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku w terminie do miesiąca od daty przesłania akt. PINB przedstawił następujący stan faktyczny: Inwestor, po złożeniu pierwszego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, został wezwany do jego uzupełnienia o komplet dokumentów wymaganych przepisem art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego, a następnie w dniach 9 lipca 2007r., 26 lipca 2007r. oraz 27 lipca 2007r. PINB przeprowadził w myśl art. 59a Prawa budowlanego obowiązkową kontrolę przedmiotowego budynku, w trakcie której organ stwierdził wykonanie budynku przy ul. [...] w K. w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] października 2007r. inwestor przedłożył dokumenty związane z budynkiem przy ul. [...] , lecz zdaniem PINB wśród nich brak było aktualnego pozytywnego stanowiska Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto protokoły badań i sprawdzeń stanowiły kserokopie, zaś protokół wraz z decyzją UDT kotła parowego nr [...] był nieczytelny. W dniu [...] 2007r. do PINB wpłynęło pismo Komendanta Miejskiego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. dotyczące odbioru pod względem ochrony przeciwpożarowej części mieszkalnej w budynku przy ul. [...] w K. stwierdzające niezgodność zrealizowanego obiektu z wymaganiami przepisów ochrony przeciwpożarowej ze względu na to, że "spoczniki schodów żelbetowych w części mieszkalnej mają szerokość 1,0-1,6 m przy wymaganej przepisami szerokości 1,5 m." Z uwagi na zrealizowanie budynku z istotnymi odstępstwami PINB w K. decyzją z dnia 15 października 2007r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Równocześnie zostało wszczęte z urzędu odrębne postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w sprawie realizacji budowy tego budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku tego postępowania została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego decyzja z dnia 18 lutego 2010r. nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wykonanego w oparciu o inwentaryzację architektoniczno - budowlaną stanu obecnego, doprowadzającego budynek do zgodności z przepisami. Organ wskazał, że ta decyzja została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i postępowanie odwoławcze jest w toku. W ocenie PINB te okoliczności wskazywały, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. nie został jeszcze doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie wniosło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie: – art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy było zawarte w piśmie Komendy Miejskiej PSP stwierdzenie, że obiekt budowlany był niezgodny z wymaganiami przepisów ochrony przeciwpożarowej, gdy jednocześnie stwierdzono, że budynek był wykonany zgodnie z projektem budowlanym – art. 107 ust. 3 kpa przez pominięcie prawidłowego uzasadnienia decyzji, w szczególności brak skonkretyzowania ustaleń faktycznych będących jej podstawą oraz wskazania dowodów stanowiących ich podstawę, co uniemożliwiało kontrolę prawidłowości decyzji; – art. 7 i 77 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnego stanu inwestycji i jej zgodności z ostatecznie zatwierdzonym projektem zamiennym - w szczególności przez pominięcie oględzin budynku i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność ustalenia ewentualnych odstępstw od projektu; – art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przez zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku w razie stwierdzenia, że był on niekompletny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 sierpnia 2010r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 59 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wskazał, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie zostało zakończone i dlatego nie można wydać inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, budynku, co do którego istnieją wątpliwości w zakresie prawidłowości jego wykonania oraz, że toczy się postępowanie, którego celem jest doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie była uzasadniona brakiem aktualnego stanowiska Miejskiego Komendanta PSP, ale przede wszystkim toczącym się postępowaniem naprawczym. Skargę na powyższą decyzję MWINB w K. wniosło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. , domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 7 i 77 kpa przez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla ustalenia określonych w art. 59 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przesłanek wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu i poprzestanie na stwierdzeniu faktu toczącego się postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego; – art. 110 kpa przez przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest związany nieostateczną decyzją PINB w K. z dnia 18 lutego 2010r. w sprawie znak [...] ; – art. 59 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i utrzymanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, mimo spełnienia przez stronę skarżącą przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że na inwestorze ciążył, zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ obiekt ten należy do XIII oraz XVII kategorii obiektów budowlanych opisanych w załączniku do Prawa budowlanego, a ponadto obowiązek ten został nałożony na inwestora na podstawie pozwolenia na budowę z 20 lipca 2000r. Przepisy art. 56-60 Prawa budowlanego szczegółowo regulują procedurę związaną z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzanie kontroli obiektu budowlanego. Stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a, ten zaś przepis nakazuje sprawdzenie budowy pod względem jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Art. 59a ust. 2 szczegółowo wymienia, co podlega kontroli organu, natomiast art. 57 ust. 1-4 określa wymogi, jakie należy spełnić, by uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie ich niespełnienia organ, na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązany jest odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie kontrolowanego postępowania należy zwrócić uwagę na treść art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, że nie jest przeszkodą do udzielenia pozwolenia na użytkowanie dokonanie podczas robót budowlanych zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę. A contrario zatem uznać trzeba, że stwierdzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę skutkować będzie odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. W przypadku zaś ustalenia, że w trakcie realizacji obiektu dokonano istotnych odstępstw, prowadzone jest postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-53 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że takie postępowanie naprawcze jest prowadzone odnośnie obiektu budowlanego, dla którego inwestor ubiegał się o pozwolenie na użytkowanie. PINB w K. w dniu 18 lutego 2010r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedstawienia zamiennego projektu budowlanego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Okoliczność, że w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego jest prowadzone postępowanie naprawcze, może być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z przytoczonym wyżej art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy jednak podkreślić, że nie powinien być automatycznie stosowany mechanizm formalny polegający na odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tylko na tej podstawie, że toczy się postępowanie naprawcze. Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie powinny bowiem ustalić, czy rzeczywiście istnieją okoliczności wskazujące na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo przyjęto, że przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego dokonano istotnych odstępstw. Z protokołu kontroli (k. 34-42 akt adm. II instancji) wynika, iż stwierdzone zostały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę polegające na cofnięciu ściany osłonowej od strony podwórka w strefie pomieszczeń użytkowych. Ponadto wskazano na niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie kubatury, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego oraz geometrii dachu. Tego rodzaju odstępstwa mogły stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, ponieważ organy obu instancji poczyniły odpowiednie ustalenia faktyczne w celu zbadania, czy zachodziły podstawy do udzielenia bądź odmowy pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazano wyżej, w aktach administracyjnych znajdują się protokoły kontroli, które są ważnymi dla sprawy dowodami. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały własnych ustaleń, opierając się właśnie na wskazanych dowodach, nie uznały się zaś, jak podniesiono w skardze, za związane nieostateczną decyzją PINB w K. z dnia 18 lutego 2010r. wydaną w postępowaniu naprawczym. Dlatego zarzut naruszenia art. 110 kpa należało uznać za bezzasadny. Natomiast zdaniem Sądu strona skarżąca trafnie wskazała, że organy prowadzące postępowanie w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób niewystarczający odniosły się do ustalonych w trakcie przeprowadzonych kontroli istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienia obu instancji zbytnio koncentrują się na bardzo szczegółowym opisie przebiegu postępowania w sprawie, a odnośnie kluczowych ustaleń, czyli wskazania, jakie konkretnie odstępstwa od projektu budowlanego były podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ograniczają się do wskazania faktu, iż toczy się postępowanie naprawcze dotyczące tych odstępstw. Zatem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podobnie jak poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, narusza wymogi określone w przytoczonym art. 107 § 3 kpa i stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie zmienia to jednak tego, że ustalenia w zakresie podstaw odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie były prawidłowe i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu zaś wskazane wady uzasadnienia nie miały wpływu na wynik sprawy, ponieważ same ustalenia faktyczne i ich ocena prawna przez organy były prawidłowe, a co za tym idzie, odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie była zasadna. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.