II SA/Kr 1305/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 18 czerwca 2009r., nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. II SA/Kr 1305/09 Uzasadnienie Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 i w związku z art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) i z art. 4 pkt. 9b1, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) oraz Upoważnienia Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...]lipca 2004 r. Prezydent Miasta K. w pkt 1 zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek J.P. , K.M. i Z.P. reprezentowanych przez J.H. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek: nr 1 , nr 2 i nr 3 obręb [...]. ewid. [...]. m. K. odpowiadających wywłaszczonej działce nr 4 i części działki nr 5 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r. [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do w/w nieruchomości, w pkt. 2 zobowiązał strony do wystąpienia do sądu powszechnego z w/w powództwem oraz do doręczenia do akt sprawy stosownej informacji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz uprawnionych osób, która powstała w wyniku wniesienia tytułem wkładu m.in. działki nr 6 (w skład której weszła działka nr 4 ) oraz tytułem darowizny m.in. działki nr 7 (w skład której weszła cześć działki nr 5 ), na rzecz [...] Fundacji [...] w K. , na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], zawartej w celu realizacji zobowiązań Wojewody do przeniesienia własności nieruchomości wynikającej z aktu ustanowienia fundacji z dnia [...] stycznia 1997 r. Rep. [...]. W przypadku zaistnienia negatywnej przesłanki, wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno poprzedzić podjęcie czynności procesowych mających na celu stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władanie wywłaszczoną nieruchomością. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że pismem z dnia 17 września 2008r. zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z prośbą o podjęcie stosownych czynności, w tym o analizę możliwości oraz zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwem w sprawie ewentualnego rozwiązania umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...]. W odpowiedzi na w/w zapytanie Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w dniu 17 grudnia 2008 r. przedłożył opinię nr [...] w której stwierdził, iż w chwili obecnej brak jest podstaw do kwestionowania dokonywanych czynności prawnych poprzez roszczenie oparte na art. 59 k.c., art. 189 k.p.c. czy art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wobec powzięcia w toku postępowania informacji, iż została zawarta umowa Rep [...] dotycząca sprzedaży działki nr 3 na rzecz osób fizycznych, Prezydent Miasta K. pismem z dnia 24 grudnia 2008 r. nr [...] zwrócił się ponowienie do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z wnioskiem o rozważanie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości objętych roszczeniem tj. aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] i ewentualnie kolejnych umów sprzedaży. Jako dodatkową okoliczność wskazał, iż pismem z dnia 22 września 2005 r. Minister Skarbu Państwa odwołał darowiznę na rzecz Fundacji, co spowodowało powstanie roszczenia o zwrotne przeniesienie własności nieruchomości. W odpowiedzi Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przekazał opinię prawną, w której stwierdził, iż brak jest podstaw do wystąpienia z przedmiotowym powództwem z przyczyn opisanych w opinii z dnia 17 grudnia 2008 r. W związku z powyższym Prezydent uznał, iż wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego jakim jest stwierdzenie niezgodności z prawem umowy przeniesienia własności nieruchomości podlegającej zwrotowi. W konsekwencji zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie oraz wezwał wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie, czy umowy na podstawie których Skarb Państwa utracił własność przedmiotowej nieruchomości, 2 zostały zawarte zgodnie z prawem oraz wyznaczył stosowny termin na dokonanie w/w czynności, zgodnie z art. 100 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła J.P. , reprezentowana przez pełnomocnika J.H. oraz K.H. . Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta K. nie ustalił wszystkich warunków niezbędnych do wystąpienia z pozwami do sądu powszechnego, a podane przez niego w zaskarżonym postanowieniu okoliczności są w znacznej części nieprawdziwe i niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej zwrócenie się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pismami z dnia 17 września 2008 w sprawie analizy zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwem w sprawie rozwiązania umowy z dnia [...] września 1998r. oraz pismem z dnia 24 grudnia 2008r. o rozważenie podobnego wystąpienia do sądu powszechnego nie zwalnia organów od zobowiązania zawartego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego do doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa ponownie włada i jest właścicielem nieruchomości, które zbył z naruszeniem prawa. Zażalenie to nie zostało uwzględnione. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt l w związku z art. 144 i art. 97 § l pkt 4 ustawy postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, póz. 1071 z późn. zm) oraz art. 9a ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. Nr 261 z 2004 r., póz. 2603) utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. Na wstępie Wojewoda zaznaczył, że organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu l instancji, co oznacza że badając sprawę może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu l instancji, na które wniesiono zażalenie. Dalej organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01, w którym to wyroku sąd stwierdził, iż w przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia oraz nie spełnienia przesłanek wyłączenia roszczenia w oparciu o art. 229 u.g.n., organ winien stosownie do art. 97 § l k.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia. Na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy, a także w wykonaniu zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie z dnia 28 czerwca 2006r, jak również powołując się na pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 8 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 526/08 Wojewoda uznał, że postanowienie z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie jest prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, działania zmierzające do uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności w/w nieruchomości zostały przez organ I instancji podjęte poprzez wyznaczenie przez ten organ stronom przedmiotowego postępowania terminu do wystąpienia ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J.P. . Skarżąca zarzuciła m.in., że Wojewoda nie ustosunkował się do sposobu prowadzenia działań podjętych przez organ l instancji w stosunku do Ministra Skarbu Państwa i uznał tym samym, że zwrócenie się Prezydenta do Prezesa Prokuratorii Generalnej z pismami z dnia 17 września 2008r. oraz z dnia 24 grudnia 2008r. zwalnia organy od zobowiązania doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa na powrót jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutu, nie wystąpienia przez Prezydenta zgodnie z przepisem art. 100 § 1 kpa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do Ministra Skarbu Państwa. Dalej skarżąca wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt. l OSK 879/05 oraz z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt l OSK 1477/08, w których Sąd wyraził pogląd, iż to przed wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Pastwa lub gmina władają na powrót i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p .p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 97 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) -dalej k.p.a., stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wprawdzie ustawodawca kwestię wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego sformułował tworząc alternatywę rozłączną i nie określając zasad w jakich organ ten sam winien wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a w kiedy może zobowiązać do tego stronę, jednak zdaniem sądu brak podstaw by uznać, iż mamy tu do czynienia z pełną swobodą organu administracji który w każdej sytuacji dowolnie może decydować czy sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy zobowiązać do tego stronę. O okoliczności tej każdorazowo powinny decydować względy celowości podyktowane oceną prawną i faktyczną zagadnienia wstępnego. Zawieszając postępowanie i nakładając na stronie obowiązek zwrócenia się do właściwego organy lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien także kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien mieć tu na uwadze wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa o której mowa w art. 8 k.p.a. W sytuacji kiedy na skutek własnych działań, noszących cechy rażącego naruszenia obowiązującego prawa, organ administracji doprowadza do powstania stanu faktycznego, w którym zagadnieniem wstępnym jest sądowe wzruszenie aktów prawnych w oparciu o które ten stan faktyczny zaistniał, zobowiązanie strony do podjęcia środków prawnych, które doprowadzą do stanu w którym organ administracji będzie mógł zadośćuczynić słusznym roszczeniom tej strony tj. przerzucanie na nią wszystkich skutków własnych pozaprawnych działań, literalnie wprawdzie nie kłóci się z dyspozycją art. 100 k.p.a, ale wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w wyżej przytoczonych przepisach art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. Działanie takie nie może znaleźć aprobaty sądu rozstrzygającego daną sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z sytuacja taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przenosząc własność nieruchomości które obecnie są objęte roszczeniem o ich zwrot, w sytuacji kiedy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozawalały na rozdysponowanie tymi nieruchomościami, bez zachowania procedury o której mowa a art. 136 tejże ustawy, doprowadziło do powstania stanu faktycznego w którym zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości uzależniane jest od wcześniejszego odzyskania nad nimi władztwa. Mieć tu jednak należy na uwadze, że do sytuacji tej doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji a nie strony. To organ zatem powinien podjąć działania by stan ten zmienić. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań które mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zobowiązanie strony by ta chcąc odzyskać nieruchomość, wcześniej doprowadziła do stanu w którym organ będzie mógł jej tą nieruchomość zwrócić, stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i jako takie nie może podlegać ochronie. Podkreślić należy także, iż organ administracji wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie winien mieć na uwadze jednolitą linię orzeczniczą jaką prezentują w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt l OSK 879/05) w którym orzeczono, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt l OSK 219/08 (nie publikowany). Wprawdzie w niniejszym postępowaniu, w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2006 r. sąd wydając organowi zalecenie zawieszenie postępowania nie wskazał wyraźnie, na obowiązek podjęcia przez organ czynności zmierzających do odzyskania władztwa nad przedmiotową nieruchomością, a jedynie określił, iż organ powinien podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia, tym niemniej organy wydając zaskarżone postanowienie winny mieć na uwadze późniejsze orzeczenia w sprawach analogicznych (vide: wyżej przytoczone wyroki NSA) a także odmienny stan prawny. Otóż skarżąca J.P. podejmowała czynności przed sądem powszechnym zmierzające do wzruszenia czynności prawnych w oparciu o które Skarb Państwa utracił własność nieruchomości będących przedmiotem żądania ich zwrotu. Jej powództwo w sprawie stwierdzenia nieważności umowy wniesienia tytułem wkładu oraz darowizny własności nieruchomości składających się z działek nr. 8 nr. 9 i nr. 10 zostało prawomocnie oddalone przez Sąd Okręgowy w K. Skarżąca nie została także dopuszczona do udziału w postępowaniu jako interwenient w anagogicznej sprawie z powództwa J.W. . Sąd Apelacyjny odrzucił bowiem złożoną przez nią apelację odmawiając jej przymiotu interwenienta ubocznego. Znając zatem stanowisko Sądu Powszechnego na kwestię zasadności roszczeń skarżącej (oraz innych podmiotów) o stwierdzenia nieważności czynności prawnych dokonywanych przez Skarb Państwa, które doprowadziły do utraty przez niego władztwa nad przedmiotowymi nieruchomościami, a także stanowisko sądów administracyjnych na kwestię obowiązków organów administracji w tym zakresie, organ okoliczność tą winien wsiąść pod uwagę i zawieszając postępowanie uzasadnić to koniecznością podjęcia czynności zmierzających do odzyskania władztwa nad tymi nieruchomościami, a nie zobowiązywać do podjęcia takich czynności strony postępowania. Zaskarżone postanowienie jest także wadliwe dlatego, że nieprawidłowo wskazuje problem konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego do czego zobowiązuje jednocześnie strony. W sentencji postanowienia bowiem organ zawiesza postępowanie "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r. oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do w/w nieruchomości". Podkreślić tu należy, iż w niniejszym postępowaniu zagadnieniem wstępnym nie jest ustalenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszących własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz Fundacji [...] w K. z, ale podjęcie czynności zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władztwa nad tymi nieruchomościami i niekoniecznie musi ograniczać się do występowania do sądu powszechnego ze stosownym powództwem w sprawie wzruszenia czynności cywilnoprawnych które doprowadziły do rozporządzenia nieruchomością. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku