II SA/Kr 1305/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXXV/314/22 Rady Gminy Siepraw z dnia 22 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka – etap I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Wojewody Małopolskiego była Uchwała nr XXXV/314/22 Rady Gminy Siepraw z dnia 22 sierpnia 2022r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka - etap l. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Gminy Siepraw podjęła uchwałę Nr XXXV/314/22 z dnia 22 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka- etap I. Uchwała została sporządzona w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu Nr XXII/189/21 z dnia 9 lutego 2021 r, zmienioną uchwałą Nr XXIV/198/21 z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wyżej wskazana uchwała o przystąpieniu oraz uchwała zmieniająca, ściśle wskazały dopuszczalny zakres zmiany planu - ograniczając nowelizację tekstu planu do terenów wyznaczonych na załączniku graficznym do uchwały NR XX1V/198/21 oraz zobligowały Wójta Gminy do sporządzenia planu (w tym w części graficznej) dla całości terenów w niej wskazanych. Strona skarżąca zarzuciła, że uchwała nie w pełni obejmuje zakres zmiany planu, wskazany w uchwale o przystąpieniu. Niektórych z terenów w ogóle brak w uchwale końcowej, niektóre zaś zostały ujęte w uchwale końcowej tylko częściowo, przez co granice zmiany planu wskazane w uchwale końcowej nie pokrywają się (są mniejsze) niż wskazała to Rada Gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Organ odnosząc się do tego zarzutu, w swoich wyjaśnieniach skierowanych do Wydziału Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie .powołał się na tę okoliczność, że ze względu na nieaktualność danych ewidencji gruntów z zakresu klasyfikacji gruntów rolnych, o której dowiedziano się w trakcie sporządzania projektu planu i podjęto decyzję o jego etapowaniu. Wójt wskazał w szczególności na następujące okoliczności: "Po analizie przedstawionych materiałów oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzania mpzp i po przeprowadzeniu wyłożenia do publicznego wglądu Wójt podjął decyzję o podziale rzeczonego planu na dwa etapy. Pierwsza część planu objęła tereny, które nie wymagają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia terenów na cele mieszkaniowe, a druga część miała zostać przygotowana po pozyskaniu materiałów elektronicznych zmodernizowanej mapy Ewidencji Gruntów i Budynków, co nastąpiło w marcu 2023 r. (wniosek rolny został przekazany do MRiRW w dniu 12 maja 2023 r. i jest w trakcie oceny). Po uzyskaniu zgody na przeznaczenie terenów na cele nierolnicze i nieleśne, zostanie uchwalony etap III, procedowanej uchwały o przystąpieniu, który swoim zakresem obejmie braki wskazane w ocenie nadzorczej". Z powyższych wyjaśnień wynika, że plan miejscowy został podzielony na III etapy, z czego etap III zostanie przyjęty po uzyskaniu decyzji Ministra w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne. Na dzień wystąpienia ze skargą Rada Gminy Siepraw podjęła dwie uchwały; - uchwałę Nr XXXV/314/22 z dnia 22 sierpnia 2022 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka - etap I (której dotyczy niniejsza skarga) oraz - uchwalę Nr XLl/340/22 z dnia 28 grudnia 2022 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka - etap II. Z wyjaśnień Pana Wójta wynika, że dopiero po przyjęciu III etapu obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu ma być w pełni pokryty zmianą planu. Odnosząc się do tej nieprawidłowości strona skarżąca stanęła na stanowisku, że treść art. 14 ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno określa, że rozpoczynając procedurę planistyczną poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu Rada Gminy określa granice i zakres przyszłego planu miejscowego. Organ wykonawczy gminy zobligowany jest do sporządzenia projektu planu zgodnego z treścią uchwały intencyjnej. Jeśli w toku sporządzania planu miejscowego wyniknęłaby potrzeba zmiany przebiegu granic obszaru objętego zamiarem uregulowania, w tym również w zakresie tzw. etapowania uchwały końcowej, wówczas konieczne jest skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w odpowiednim trybie. W przeciwnym razie, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rada gminy ma obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone w uchwale o przystąpieniu. Nie zachowanie tak wyznaczonego zakresu działania stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, a jednocześnie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Uchwała ta pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach tego obszaru, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Innymi słowy, załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia (odpowiednio: do zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice obszaru objętego projektowanym planem (odpowiednio: jego zmianą). Oznacza to, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmianą) musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania (do zmiany) planu. Konsekwencją decyzji o podzieleniu planu na III etapy jest to, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi nie w pełni obejmuje zakres zmiany planu, wskazany w uchwale o przystąpieniu. Jak już wcześniej powiedziano, niektórych z terenów w ogóle brak w uchwale końcowej, niektóre zaś zostały ujęte w uchwale końcowej tylko częściowo, przez co granice zmiany planu wskazane w uchwale końcowej nie pokrywają się (są mniejsze) niż wskazała to Rada Gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia obowiązującego porządku prawnego, w szczególności art. 15 w związku żart. 14 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należy uznać jako istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i właściwości organów w tym zakresie - art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Z treści uchwały o przystąpieniu nie wynika możliwość etapowej zmiany planu, a dodatkowo, w obecnej chwili, obszar objęty zmianą planu jest niezgodny z uchwałą o przystąpieniu. Nie ma też żadnej gwarancji, poza deklaracją Wójta Gminy, że w przyszłości zostaną uchwalone "brakujące" elementy planu. W odniesieniu do wadliwego trybu sporządzenia przedmiotowego planu dodatkowo strona skarżąca wskazuje na następujące nieprawidłowości. W myśl art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno wykonuje nakazane prawem czynności: w tym występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu do publicznego wglądu. Z analizy przedstawionej organowi nadzoru dokumentacji wynika, że dla części z terenów objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu należało uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponieważ w przedłożonej dokumentacji brak jest ww. wniosku oraz ewentualnej decyzji właściwego ministra, o powyższym obowiązku organ nadzoru wywnioskował z treści projektów planów wyłożonych do publicznego wglądu (zarówno I. jak i ll. wyłożenia), gdzie znaczna część terenów przeznaczonych pod zainwestowanie objęta została opisem: Tereny będące w trakcie procedury uzyskiwania zgody MRIRW na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Z powyższego wynika, że Gmina nie czekając na decyzję Ministra, wskazała tereny na cele niezwiązane z rolnictwem i przedłożyła do wiadomości takie rysunki planu mieszkańcom. Powyższe dotyczy szeregu terenów (w tym wszystkich, dla których zmniejszono zakres opracowania, czyli nie sporządzono planu zgodnie z uchwałą o przystąpieniu), oraz licznych terenów, dla których wskazano przeznaczenie nierolnie, mimo oznaczenia ich na wyłożeniu jako konieczne do uzyskania właściwych zgód (np. obszar nr 66, 78, 66) Niezależnie od powyższego, wątpliwość strony skarżącej wzbudziło przeznaczenie obszaru nr 81 w całości pod tereny mieszkaniowe (z danych zawartych w ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] w części stanowi użytek klasy LIII). Odnosząc się do tych zarzutów organu nadzoru Wójt Gminy odpowiedział, że "różnice pomiędzy oznaczonymi na rysunku przedstawionym do wyłożenia do publicznego wglądu, terenami będącymi w trakcie procedury uzyskiwania zgody MRiRW na zmianę przeznaczenia na cele nie rolnicze, które mimo takiego oznaczenia zostały uchwalone w etapie I lub II zmiany m p z p, wynikają z dokumentów dodatkowych przedstawionych przez właścicieli terenów o uzyskaniu decyzji o zmianie klasy gruntów na działkach objętych procedura zmiany planu. Wójt wyjaśnił, że w trakcie trwania procedury tworzenia planu, właściciele przedstawili decyzję o zmianie klasy gruntów dla następujących działek: obręb ewidencyjny Siepraw: [...] ,[...] ,[...] ,[..] itd. , • obręb ewidencyjny Zakliczyn: [...] ,[...] ,[...] , • obręb ewidencyjny Łyczanka: [...] W związku z licznymi problemami z interpretacją map papierowych zawierających informacje o klasach gleb (mapy często były nie czytelne, a napisy klas gleb rozmazane), wprowadzono błędne oznaczenia terenów klasy III dla obszarów nr 66 (posiada również decyzje na zmianę klasy na niższą która omyłkowo została zastosowana dla całego obszaru) oraz 81 (w którym omyłkowo rozszerzono teren budowlany na glebie chronionej)." Pan Wójt przedkładając organowi nadzoru powyższe wyjaśnienia jednocześnie nie przedłożył dla wymienionych terenów żadnych dowodów potwierdzających, że utraciły one klasę chronioną (brak decyzji Starosty Myślenickiego). Poza powyższym Wójt przyznał, że nieprawidłowo (bez zgody Ministra i przy braku decyzji Starosty Myślenickiego o zmianie kategorii gruntu), przeznaczył na cele budowlane grunt podlegający ochronie, tj. obszar nr 81 (działka nr [...][ ,[...] ,[...] , która w części stanowi użytek klasy LIII). Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu. Poza powyższymi zastrzeżeniami wskazać należy, że mimo wezwania ze strony organu nadzoru, do chwili obecnej nie uzupełniono dokumentacji planistycznej o brakujące elementy. W dokumentacji prac planistycznych znajdują się ogłoszenia Wójta Gminy odpowiednio o I oraz II wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na dołączonych ogłoszeniach nie odnotowano dat zamieszczenia ogłoszeń na tablicach ogłoszeń, co uniemożliwia prawidłową ocenę trybu sporządzenia planu. Ponadto stwierdzono następujące omyłki na rysunku planu: 1) teren o symbolu C/53MN2 (obszar oznaczony nr 81 - przylega bezpośrednio do drogi oznaczonej w dotychczasowym planie symbolem KDL, zgodnie z wymogami, dla części terenu MN wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od dróg, jednakże w części tego terenu linii zabudowy brak, 2) dla części terenów, zaobserwowano różnice pomiędzy treścią załącznika nr 1 do uchwały, a treścią Załącznika nr 4 - rysunkiem planu z nadaną georeferencją. Różnice polegają np. na braku oznaczenia stref (przeniesienia, kontynuacji ustaleń z obowiązującego planu miejscowego), czy braku pełnych symboli terenów, 3) w załączniku nr 4 dla części z terenów, tj.: S/1MN1 (obszar nr 5), S/79MN2 (obszar nr 43), Z/33MN2 (obszar nr 92) granice wektorowe nie odpowiadają granicom obszaru objętego planem. Podsumowując - ze względu na liczne naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu, ogromną ilość omyłek i błędów, różnic w rysunku planu, mylne informacje w treściach ogłoszeń o wyłożeniu, nieprzedłożenie dowodów potwierdzających brak konieczności uzyskania zgód rolnych dla wymienionych w treści opinii nieruchomości, a także braki w dokumentacji planistycznej (w tym brak prawidłowo opisanych ogłoszeń o wyłożeniu w zakresie dat wywieszenia), wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stało się w pełni celowe i uzasadnione. Wskazując na powyższe argumenty Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru skontatował, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem, w związku z tym wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości jest konieczny i uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej w zakresie naruszenia obowiązującego porządku prawnego wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nakazanie przeprowadzenia procedury naprawczej dla wskazanej uchwały w zakresie pozostałych błędów graficznych W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała Nr XXXV/314/22 z dnia 22 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka — etap I, została sporządzona w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu Nr XXII/189/21 z dnia 9 lutego 2021 r, zmienioną uchwałą Nr XXIV/198/21 z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wprowadzając podział na III etapy procedowanej "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka", Wójt Gminy Siepraw działał na podstawie paragrafu 3, uchwały Nr XXII/189/21, zgodnie z którym: "Opracowanie i uchwalenie punktowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru zaznaczonego na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej uchwały''. W związku z powyższym działanie Wójta Gminy Siepraw nie narusza obowiązującego porządku prawnego wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a możliwość wyznaczenia etapów planu wynika bezpośrednio z uchwały o przystąpieniu. W odniesieniu do zarzutu braku dołączenia dokumentacji o uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, organ informuje że wszystkie obszary wymagające ww. zgody zostały oznaczone na wyłożeniu planu dodatkową informacją o potrzebie jej uzyskania oraz przesunięte do etapu III opracowania. Wymagane materiały zostały przekazane do Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi w dniu 12 maja 2023 r. i są w trakcie oceny. Dla niektórych działek znajdujących się w obszarze planowanych zmian objętych kwestionowaną uchwałą Starosta Myślenicki wydał decyzje o zmianie klasy gruntów. Dla obszaru nr 66, w którym omyłkowo podczas wprowadzania decyzji Starosty Myślenickiego o zmianie klas gruntów, nieprawidłowo został wyznaczony obszar przemysłowy S/6P, na glebie chronionej, zostały przekazane do organu nadzoru w piśmie z dnia 05.10.2022r. , wraz propozycją przeprowadzenia procedury naprawczej w tym zakresie obejmującej ponowne wyłożenie oraz uchwalenie zmiany planu. Uwagi dotyczące terenu nr 81, zostały wskazane nieprawidłowo przez stronę skarżącą, gdyż teren był uchwalony w etapie II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Siepraw w granicach administracyjnych wsi: Siepraw, Zakliczyn, Czechówka i Łyczanka uchwalonego uchwałą Nr XLI/340/22 z dnia 28 grudnia 2022 roku, której niniejsza skarga nie dotyczy. Pozostałe nieprawidłowości wskazane przez stronę skarżącą dotyczą: • brak odnotowania dat w których ogłoszenie o I i II wyłożeniu do publicznego wglądu było umieszczone na tablicy ogłoszeń w urzędzie Gminy Siepraw - wyjaśniam że wszystkie materiały przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały równocześnie umieszczone i pozostawały na stronie BIP Urzędu Gminy Siepraw oraz na tablicy ogłoszeń tj. ogłoszenie o I wyłożeniu wywieszono na tablicy ogłoszeń dnia 28.05.2022r., a zdjęto z tablicy ogłoszeń dnia 01.07.2022r , ogłoszenie o II wyłożeniu wywieszono na tablicy ogłoszeń dnia 11.10.2022r., a zdjęto z tablicy ogłoszeń dnia 25.11.2022r • omyłek na rysunku mpzp opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - w dniu 5 października 2022 r. Wójt Gminy Siepraw poinformował pisemnie Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego o zauważonej omyłce, która nastąpiła podczas uzupełniania map o numer uchwały. Materiały wydrukowane po uchwaleniu, przekazane do publikacji i dołączone do dokumentacji formalno-prawnej, nie były tożsame z materiałami uchwalonymi na sesji Rady. W wyżej wymienionym piśmie Wójt Gminy Siepraw zwrócił się z prośbą "o umożliwienie naprawy zaistniałej omyłki w sposób wskazany przez Wydział Prawny MUW". Do niniejszego pisma dołączono materiały mapowe z sesji Rady Gminy Siepraw z dnia 22 sierpnia 2022 r. oraz kopie ww. pisma. • błędnie wskazanych granic zmiany planu w załączniku nr 4 zawierającym dane przestrzenne - załącznik ten jest przygotowywany tuż przed uchwaleniem planu zagospodarowania, w tym wypadku podczas tworzenia mapy mpzp do uchwalenia nastąpiła pomyłka w dołączonym pliku GML, Błędy wskazane w załączniku graficznym do skargi nr WN-II.0552.1.28.2023 z dnia 14.09.2023r. dotyczą uchwały oraz mapy, które opublikowane zostały w dzienniku urzędowym Województwa Małopolskiego; które to materiały nie były tożsame z mapą przedstawioną do uchwalenia Radzie Gminy Siepraw na sesji w dniu 22 sierpnia 2022 r. Wszelkie niezgodności, które organ nadzoru wskazuje w załącznikach graficznych do przedmiotowej skargi odnoszą się do niewłaściwej mapy przekazanej do opublikowania w dzienniku urzędowym. Reasumując organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej w zakresie naruszenia obowiązującego porządku prawnego wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz umożliwienie przeprowadzenia procedury naprawczej dla wskazanej uchwały w zakresie pozostałych błędów graficznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 93 ust. 1 o samorządzie gminnym (Dz.U.2023, poz. 40, dalej u.s.g.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023, pooz. 40, dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt. II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 14 ust.1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie przywołany przepis wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W rezultacie prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Omawiana uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do ich właścicieli. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności. Zatem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, LEX nr 1421793.) Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Skarżąca postawiła zarzut, iż zmiana zakresu terytorialnego prowadzonej procedury planistycznej w jej toku powoduje brak zgodności przedmiotowej pomiędzy poszczególnym czynnościami zmierzającymi do uchwalenia planu miejscowego, a tym samym przekreśla poprawność przeprowadzonej procedury. W zakresie powyższego zagadnienia wypowiedział się w wyroku z dnia 9 października 2007r. sygn. akt III OSK 1087/07 Naczelny Sąd Administracyjny , który wskazał, że w kwestii dopuszczalności częściowego (etapowego) sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia radzie gminy swobodę (poza nielicznymi przypadkami określonymi ustawą) decydowania o tym, czy uchwali ona plan miejscowy i jaki będzie zakres obszaru objętego planem. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 2 powyższej ustawy Rada Gminy Siepraw podjęła W dniu 9.02.2021r.. uchwałę Nr XXII/189/21 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu stanowił integralną część tej uchwały. Zawarto w niej także postanowienie ( paragraf 3 uchwały Nr XXII/189/21) dopuszczające możliwość etapowego sporządzenia planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad i trybu etapowego uchwalania planu miejscowego, wymaga jedynie by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice objęte procesem planistycznym. Kwestionowana przez Wojewodę uchwała z 22 sierpnia 2022r. została sporządzona dla terenu, który nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, a obejmuje jedynie jego część, ale zawiera się w obszarze wytyczonych granic określonych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącym postępowania planistycznego, Rada Gminy wykonała obowiązki związane z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Mając zatem powyższe okoliczności na uwadze oraz fakt, iż zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania planu częściowego, niewykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, Sąd uznał, że zastosowany tryb w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie narusza prawa. Zasady sporządzania planu miejscowego wyprowadzać należy z całokształtu regulacji prawnej, a do zasad tych zaliczyć należy zasadę władztwa planistycznego gminy i ochrony interesów osób trzecich. Wobec tego, jeżeli ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania częściowych planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu to przyjąć należy domniemanie właściwości rady gminy w tym przedmiocie. Następnie, gdy podana do publicznej wiadomości uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przewidywała możliwość opracowania planów częściowych i zapewniono możliwość zgłaszania wniosków dotyczących zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą, to nie można uznać, że taki tryb naruszał interesy osób trzecich. ( por. wyrok NSA z 9.10.2007r. III OSK 1087/07, wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 630/07.) Wobec powyższego zgłoszony w skardze zarzut naruszenia procedury przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały polegający na tym, że uchwała nie w pełni obejmuje zakres zmiany planu, wskazany w uchwale o przystąpieniu - nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej natomiast należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu. Liczne dostrzeżone nieścisłości w tej materii zdaniem strony skarżącej dyskwalifikują przedmiotowy plan, zdaniem zaś organu stanowią jedynie omyłki, które nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu. Punktem wyjścia przy analizie tych zarzutów w kontekście badania przez Sąd ważności planu będzie stwierdzenie, które w treści u.p.z.p. pojawia się wielokrotnie a z którego jednoznacznie wynika, iż przygotowywany, procedowany jak i wreszcie uchwalany plan składa się zarówno z części tekstowej jak i graficznej, i oba te elementy muszą być ze sobą spójne. Załącznik graficzny do uchwały zmieniającej miejscowy plan musi być sporządzony w sposób rzetelny i niepozostawiający wątpliwości, co do granic obszaru objętego planem, a także co do treści merytorycznych wynikających z zapisu graficznego planu. Załącznik graficzny musi wypełniać swoją funkcję, a zatem powinien być sporządzony w takiej formie, aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem planu, przeznaczenie poszczególnych obszarów, nieruchomości objętych procedowanym planem, a także pełną treść merytoryczną wynikającą z zapisu graficznego planu. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być natomiast na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną oraz czy i jakie przeznaczenie danej nieruchomości jest proponowane w nowym planie. To dlatego wójt, burmistrz albo prezydent miasta już na etapie poprzedzających podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu ( art. 14 ust. 5 u.p.z.p.) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, przed podjęciem uchwały wójt wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały, geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Prawidłowo wykonana praca na tym etapie procedury planistycznej ma nim. zapobiec ewentualnym pomyłkom , nieścisłościom i niejednoznacznościom ( z którymi mamy do czynienia w omawianej sprawie, na które wskazano w skardze ). Tym czasem jak wynika z analizy przedmiotowej sprawy doszło do szeregu nieprawidłowości i nieścisłości nie tylko na etapie przygotowywania materiałów geodezyjnych niezbędnych do rozpoczęcia procedury planistycznej, lecz także już w trakcie jej trwania. Świadczy o tym chociażby fakt, iż organ planistyczny dopiero w trakcie procedury planistycznej ustala i koryguje prawidłowe określenie geodezyjne i bonitacyjne dla niektórych nieruchomości, niejako dostosowując i zmieniając zakres procedowania dla poszczególnych etapów zmian planu już w trakcie procedowania poszczególnych etapów zmiany planu, co sprawia wrażenie, że organ nie do końca wie w jakich realiach proceduje. Pewne informacje ( choćby o klasie bonitacyjnej gruntu) wręcz zaskakują organ , z czego wynikają nieścisłości w części graficznej procedowanej uchwały i jednocześnie wymuszają na organie przesuwanie poszczególnych terenów do kolejnych etapów planowanych zmian. Co więcej w poszczególnych załącznikach graficznych odnoszących się do tego samego terenu, którymi posługuje się organ istnieją rozbieżności . Dla części terenów istnieją różnice pomiędzy treścią załącznika nr 1 do uchwały, a treścią Załącznika nr 4 - rysunkiem planu z nadaną georeferencją - polegające na braku oznaczenia stref (przeniesienia, kontynuacji ustaleń z obowiązującego planu miejscowego), czy braku pełnych symboli terenów. Z kolei w załączniku nr 4 dla części z terenów, tj.: S/1MN1 (obszar nr 5), S/79MN2 (obszar nr 43), Z/33MN2 (obszar nr 92) granice wektorowe nie odpowiadają granicom obszaru objętego planem. Sam organ w odpowiedzi na skargę przyznaje, iż zauważył omyłki w opublikowanym w Dzienniku Urzędowym załączniku graficznym – rysunku planu. Sam organ wskazał też, iż materiały wydrukowane po uchwaleniu, przekazane do publikacji i dołączone do dokumentacji formalno-prawnej, nie były tożsame z materiałami uchwalonymi na sesji Rady Gminy. Organ przyznał również fakt błędnie wskazanych granic zmiany planu w załączniku nr 4 zawierającym dane przestrzenne wyjaśniając, iż w tym wypadku podczas tworzenia mapy mpzp do uchwalenia nastąpiła pomyłka w dołączonym pliku GML, a błędy wskazane w załączniku graficznym do skargi nr WN-II.0552.1.28.2023 z dnia 14.09.2023r. dotyczą uchwały oraz mapy, które opublikowane zostały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, które to materiały nie były tożsame z mapą przedstawioną do uchwalenia Radzie Gminy Siepraw na sesji w dniu 22 sierpnia 2022 r. W ocenie Sądu w takiej sytuacji przy takiej ilości "nieścisłości" nie można już mówić jak chce organ o pomyłkach, które wystarczy "naprawić", lecz o szeregu nieprawidłowościach , które łącznie ocenić należy jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Naruszenie tym zasad dyskredytuje kwestionowany plan i implikuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 par. 1 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.