II SA/Kr 1307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody z dnia 24 października 2008r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Starosta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 112, art. 113, art. 114, art. 115, art. 116, art. 117, art. 118, art. 119, art. 121, art. 122 i art. 123 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) w związku z art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy T. , orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T. na cele publiczne - budowy przedszkola i obiektów sportowych, niezabudowanej nieruchomości położonej w W. gmina T. , oznaczonej jako działki nr 1 o pow. 0,21 ha, 2 o pow. 0,11 ha i 3 o pow. 0,05 ha, stanowiącej własność M.L. , objętych księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. Ponadto Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz M.L. za nieruchomość wywłaszczoną w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że Rada Gminy T. uchwałą Nr [...] z dnia 16 września 2004r. wyraziła zgodę na nabycie do gminnych zasobów nieruchomości działki nr 4 położonej w W. z przeznaczeniem na cele budowy boiska sportowego, a zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] września 2004r. Wójt Gminy T. zaakceptował realizację w/w uchwały etapami, tj. nabycie w pierwszej kolejności niezabudowanych działek nr 5 i 3 położonych w W. jako niezbędnych do wybudowania boiska sportowego i nabył je od M.L. aktem notarialnym Rep [...] z dnia [...] 2004r. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. Wójt Gminy T. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie boiska sportowego przy Szkole Nr [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi zlokalizowanego na działkach nr 6, 7 , 8 , 9 , 1 , 2 , 10, 5 , 3 i 11 w miejscowości W. W sprawie nabycia działek 1,2 i 3 Wójt Gminy T. prowadził rokowania z M.L. ale cenę proponowaną przez właściciela tych działek w wysokości 5.250,00 zł za 1 ar uznał za zbyt wysoką, gdyż wnioskodawca ustalił, iż ceny nabycia gruntów kształtowały się w granicach od 950 zł do 1.500 zł za 1 ar, a zatem proponowana przez M.L. kwota odbiegała znacznie od cen rynkowych. Wobec tego Wójt Gminy wystąpił do Starosty T. z wnioskiem o wywłaszczenie, Starosta T. wyznaczył dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży i po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Starosta wskazał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. działki nr 2 i 3 oznaczone są symbolem [...] , a działka 1 częściowo [...] a częściowo [...], gdzie symbol [...] oznacza teren sportu i rekreacji, a [...] teren zabudowy usług publicznych. Starosta ustalił, że wnioskowane do wywłaszczenia działki porośnięte są samosiejkami bez widocznej działalności człowieka. M.L. , mimo prawidłowego zawiadomienia, nie" zgłosił się na wyznaczone rozprawy administracyjne ani też nie zgłaszał się celem zapoznania się z zebraną dokumentacją. Starosta wyjaśnił, że orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i rozprawy wywłaszczeniowej wykazały, iż nieruchomość ta jest niezbędna na w/w cele publiczne, a kwotę odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez S.S. wg stanu i wartości na dzień 14 czerwca 2008r. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody złożył M.L. , który zakwestionował wycenę przedmiotowej nieruchomości, gdyż jego zdaniem ceny nieruchomości rolnych o takich walorach wynoszą od 6.500 do 10.000 zł. za jeden ar oraz podniósł, iż organ l instancji zignorował jego pisma dotyczące przesłania ustawy na podstawie której następuje wywłaszczenie oraz wniosku Wójta Gminy T. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak również nie uwzględnił jego wniosku o zmianę terminu rozprawy administracyjnej. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast, odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu nieprawidłowej wyceny nieruchomości zawartej operacie szacunkowym sporządzonym, organ odwoławczy uznał, że operat ten został sporządzony w sposób nienaruszający ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody przedstawione przez biegłego wnioski są należycie wyjaśnione i w pełni przekonują do przedstawionych ustaleń. Ponadto zdaniem Wojewody w sprawie nie miało miejsce naruszenie regulacji dotyczących zasad udostępniania stronie akt w toku omawianego postępowania przez Starostę , ponieważ strona była w toku postępowania informowana, iż ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie starostwa oraz otrzymania kserokopii dokumentów za określoną opłatą. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.L. , który ponownie zakwestionował wycenę nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia i zarzucił, że organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły jego wniosku o dokonanie wyceny przez biegłego sądowego. Ponadto skarżący podniósł, że do zamiany nieruchomości, która pozwoliłaby uniknąć wywłaszczenia w drodze decyzji, nie doszło z winy Starosty . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych wniosków dowodowych zmierzających do zakwestionowania wyceny wywłaszczanej nieruchomości dokonanej w operacie szacunkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż wskazane w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości, na której Gmina T. zamierza wybudować przedszkole i obiekty sportowe. Jest to cel publiczny określony w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a więc dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Jednakże kontroli ze strony Sądu nie podlega jedynie sama dopuszczalność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, lecz również prawidłowość przebiegu takiego postępowania. Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konieczne jest przeprowadzenie rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze rokowań. "Należy przyjąć, że obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości (...) oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości." (Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" - Warszawa 2007, wydanie 3, str. 106). Zatem to podmiot, na rzecz którego ma nastąpić wywłaszczenie, powinien wystąpić z inicjatywą i zaproponować właścicielowi nieruchomości warunki, na których jest gotów nabyć daną nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy T. nie przedstawił ostatecznie konkretnej propozycji własnej ceny. Co prawda pismem z dnia 14. 01. 2008 r. zaproponowano skarżącemu nabycie działek nr 1, 2 i 12 za łączną kwotę 57350 złotych, niemniej zważyć należy, że działka nr 12 nie stanowiła wówczas własności skarżącego, co wynika z treści umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] 2004 r. - Akt notarialny . [...] (k. [...] akt adm). Ponadto pismem z dnia 1. 02. 2008 r. Wójt Gminy T. poinformował skarżącego o zamiarze odbycia dalszych rokowań. Pismo to, jak wynika z przebiegu korespondencji Wójta ze skarżącym wystosowane zostało w odpowiedzi na pismo M.L. z dnia 30.01. 2008 r., w którym padła ze strony skarżącego konkretna propozycja ceny działek., potwierdzona kolejnym pismem z dnia 15. 02. 2008 r. W takiej sytuacji, skoro właściciel nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu zaoferował cenę jej nabycia, Wójt powinien był przedstawić swoje ostateczne stanowisko, tj. wyraźnie oświadczyć, czy propozycję przyjmuje, czy też ostatecznie proponuje inną cenę, czy wycofuje się z dalszych rokowań, do których zapraszał w w/w piśmie. Ograniczanie się jedynie do milczenia w kwestii propozycji skarżącego należy uznać za wadę tak prowadzonych rokowań. Rzecz jasna nic nie stało na przeszkodzie, aby propozycja konkretnej ceny ostatecznie została skarżącemu przedstawione pisemnie. Skoro Wójt poinformował skarżącego pismem z dnia 1. 02. 2008 r. o woli prowadzenia rokowań, to w ramach tych rokowań należało przedstawić ostateczne stanowisko co do ceny działek. Ponadto, - zgodnie z art. 116 ust.1 pkt 4 ustawy-o gospodarce nieruchomościami, wniosek o wywłaszczenie powinien określać dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem i stan jej zagospodarowania. W niniejszej sprawie wyraźna jest sprzeczność pomiędzy treścią wniosku o wywłaszczenie (k. [...] akt adm.), z którego wynika, że nieruchomość jest "użytkowana rolniczo", a treścią sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w którym na stronie [...] stwierdza się, że "szacowane działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowią na dzień szacowania niezabudowany, nieużytkowany rolniczo grunt". Dokładne opisanie wywłaszczanej nieruchomości oraz stanu jej zagospodarowania ma zasadnicze znaczenie dla wyniku całego postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ jest bardzo istotnym czynnikiem wpływającym na wysokość odszkodowania, które będzie wypłacone za wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego rozbieżności co do stanu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczanych w niniejszej sprawie mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Zatem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy powinny doprowadzić do jednoznacznego ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie tak, by nie było sprzeczności między treścią wniosku o wywłaszczenie i operatu szacunkowego. Stan zagospodarowania powinien być dokładnie opisany w taki sposób, by możliwa była weryfikacja zawartych informacji. W ocenie Sądu użycie sformułowania "użytkowana rolniczo" nie można uznać za wystarczający opis stanu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto operat szacunkowy podaje, że "cały teren jest pokryty trawą, krzewami i drzewami ([...]", jednak nie zawiera żadnego wyjaśnienia, dlaczego w ostatecznej wycenie wartości wywłaszczanej nieruchomości nie została uwzględniona wartość rosnących na tej nieruchomości drzew. Operat szacunkowy powinien wypowiedzieć się w tej kwestii, a brak odniesienia się do niej należy uznać za naruszenie przez organy prowadzące postępowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie art. 7 kpa, które mogło również mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oprócz wskazanych wyżej nieprawidłowości proceduralnych należy wskazać na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, którego dopuściły się organy administracyjne. Stosownie do art. 119 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna zawierać ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2000r. sygn. akt l SA 1650/99 "ustalenie celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; z drugiej zaś art. 137 ust 1 precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu". W decyzji wywłaszczeniowej będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako "budowa przedszkola i obiektów sportowych". O ile budowa przedszkola jest w ocenie Sądu określeniem wystarczająco precyzyjnym, to cel wywłaszczenia oznaczony jako "budowa obiektów sportowych" nie spełnia wymogów w zakresie konkretności celu dokonywanego wywłaszczenia. Zdaniem Sądu dla prawidłowości przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej niezbędna jest konkretyzacja celu, czyli wskazanie jakiego rodzaju obiekty sportowe mają być wybudowane na nieruchomości wywłaszczanej, gdyż tylko dostatecznie precyzyjne opisanie celu wywłaszczenia umożliwi późniejszą ocenę tego, czy ten cel został rzeczywiście zrealizowany. Ponadto organy powinny możliwie dokładnie wskazać, jakie elementy planowanej inwestycji celu publicznego będą realizowane na poszczególnych działkach, a więc które z trzech działek będą przeznaczone pod budowę przedszkola, a na których będą budowane obiekty sportowe. Takie doprecyzowanie przyczyni się również do prawidłowej konkretyzacji celu wywłaszczenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne zobowiązane więc będą do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych rokowań, usunięcia sprzeczności pomiędzy wnioskiem o wywłaszczenie a treścią operatu szacunkowego w kwestii określenia dotychczasowego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, odniesienia się do kwestii wyceny drzew rosnących na wywłaszczanych działkach oraz do jasnego i precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i uchyla ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa, natomiast nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji i przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w sprawie i merytorycznego rozstrzygania spraw. Zatem wniosek skarżącego o dokonanie wyceny nieruchomości za pomocą opinii biegłego nie mógł być w postępowaniu przed sądem uwzględniony. Przepis art.106 § 3 ustawy p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powyższego przepisu wniosek skarżącego nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Wskazać trzeba też, że strona postępowania administracyjnego ma, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jednak w przypadku, gdy organ zawiadamia stronę o mających się odbyć czynnościach, a strona nie korzysta ze swojego prawa i nie jest obecna lub też nie zapoznaje się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, strona ta nie może skutecznie zarzucać organowi, że nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu. Ponieważ naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania - art. 7 kpa, oraz prawa materialnego - art. 116 ust. 1 pkt. 4 i art. 119 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ppsa. Uwzględniając skargę, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana na podstawie art. 152 ppsa.