II SA/Kr 1308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyz; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r. , znak: [...] nałożono na T.K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 28 lutego 2005 r. ekspertyzy w zakresie sposobu (opis, rysunki zawierające również niezbędne przekroje) zabezpieczenia projektowanej skarpy na działce nr 1 w G. przed napływem wód opadowych oraz w zakresie szczegółowego rozwiązania (opis, rysunki zawierające również niezbędne przekroje) wykonania robót przy granicy z działką nr 2 stanowiącą własność L.O. z uwzględnieniem jej interesów, uzupełniającej ekspertyzę z czerwca 2004 r. opracowaną przez mgr inż. B.S. , rzeczoznawcę budowlanego. Jako podstawę prawną wskazano art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia T.K. wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w części, w której określało ono termin dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożył na T.K. obowiązek dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy w terminie do dnia 30 września 2009 r. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 oraz art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte po wpłynięciu w dniu 14 marca 2003 r. wniosku D.R. w przedmiocie stanu technicznego muru oporowego oraz związanych z nim zagrożeń. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli obiektu (muru oporowego) z dnia 4 czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał postanowienie, znak: [...], którym nałożył na T.K. obowiązek przedłożenia opinii technicznej ściany oporowej znajdującej się na działce nr 1 w G. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując potrzebę ponownego zbadania występujących nieprawidłowości w celu podjęcia przewidzianych prawem czynności. Organ l instancji przeprowadził w dniu 29 marca 2004 r. oględziny, podczas których strony oświadczyły, że ściana oporowa była wybudowana przed II wojną światową. W trakcie oględzin stwierdzono, iż część narożna ściany od załamania do granicy z działką 2 jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ustalono również istnienie pionowego pęknięcia na całej wysokości ściany, obsunięcie ziemi przy podstawie ściany, a także stwierdzono, że uszkodzenia ściany dotyczą odcinków na działce nr 1 stanowiącej własność T. K. . Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] nałożył na T.K. obowiązek dostarczenia - w terminie do dnia 10 czerwca 2004 r. - ekspertyzy części ściany oporowej znajdującej się na działce 1 położonej w G. Ekspertyza miała określać również zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany oporowej do odpowiedniego stanu technicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zreformował je w części obejmującej podstawę prawną, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. W aktach sprawy znajduje się również opinia techniczna przedmiotowej ściany oporowej, sporządzona przez B.S. . Rozwiązanie zawarte w powyższym opracowaniu zostało uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który nie wniósł żadnych zastrzeżeń. W trakcie kolejnych oględzin, przeprowadzonych w dniu 4 października 2004 r. strony przy nich obecne zapoznały się z ekspertyzą i wyraziły zgodę na wykonanie objętych nią robót. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał właścicielowi obiektu - T.K. - w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego ścianę oporową znajdującą się na działce 1 położonej w G. , poprzez wykonanie robót określonych ekspertyzą techniczną z czerwca 2004 r., stanowiącą załącznik do decyzji, opracowaną przez inż. B.S. rzeczoznawcę budowlanego [...] W dniu 5 listopada 2004 r. odwołanie od decyzji wniósł T.K. , podnosząc, iż nakazane decyzją prace dotyczą również muru znajdującego się na działce o numerze 3 leżącej poza granicą jego posesji, a wnioskodawca D.R. naruszył stateczność zbocza, na którym posadowiony jest mur oporowy, co spowodowało oberwanie się ziemi na styku działek 3 i 2 i odsłonięcie podstawy tego muru oraz jego uszkodzenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. , znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wezwał L.O. , T.K. i A.R. do złożenia wyjaśnień na okoliczność przebiegu granicy między działkami 4 i 1 . W piśmie z dnia 29 grudnia 2004 r. A.R. wskazał, że posiada mapę sytuacyjną działki 4 z dnia 14 lipca 1982 r., z której wynika, że mur oporowy znajduje się na działce nr 1 oraz akt notarialny, który potwierdza nabycie działki nr 1 przez T.K.. Pod dokonaniu powyższych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał opisane wyżej postanowienie z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że złożona przez T.K. ekspertyza inż. B.S,. nie wskazuje w jaki sposób należy ukształtować teren przyległy do nowopowstałej skarpy, by wykluczyć napływ wód opadowych na skarpę oraz nie zawiera szczegółowego rozwiązania robót przy granicy z działką nr 2 , stanowiącą własność L.O. . Obowiązek ten został nałożony na T.K. jako właściciela działki nr 1 , na której znajduje się odcinek ściany oporowej w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ l instancji wskazał, iż o tym, że ściana oporowa znajduje się na działce nr 1 świadczą zgromadzone w postępowaniu dokumenty. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2005 r. wniósł T.K. . Podniósł on, iż organ l instancji nie jest organem właściwym do ustalenia czy kwestionowania przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazał też, że rozstrzygnięcie organu opiera się na oświadczeniu A.R. , iż ściana oporowa służyła do wyrównania terenu na działce 1 , w związku z czym znajduje się wyłącznie na tej nieruchomości, które to stwierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami. Odwołujący się wskazał ponadto, iż z protokołu granicznego z 23 czerwca 1994 r. wynika, że część muru oporowego znajduje się na działce 3 . W związku z powyższym, zdaniem wnoszącego odwołanie, orzeczenie organu l instancji narusza przepis art. 76 k.p.a. z uwagi na to, iż organ l instancji obalił domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu. Oceniając tak ustalony stan faktyczny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ l instancji nie ustalał, ani nie kwestionował przebiegu granicy działki 1 . Przebieg wspomnianej granicy wynika bowiem z dokumentów przedłożonych przez T.K. , w szczególności również z protokołu granicznego ustalenia granic działki nr 1 z dnia 23 czerwca 1994 r. oraz operatu pomiarowego z dnia 28 lutego 1981 r., znajdującego się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. . Z uwagi na fakt, iż zakreślony w decyzji organu l instancji termin do usunięcia nieprawidłowości upłynął, przez co stała się ona niemożliwa do wykonania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której określała ona termin dostarczenia ekspertyzy i zakreślił skarżącemu nowy termin, do dnia 30 września 2009 r. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.K. . Skarżący podniósł, że od dnia 9 kwietnia 2009 r. nie jest właścicielem działki nr 1 położonej w G. . W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że postanowienie powinno być skierowane do poprzedniego właściciela nieruchomości, - naruszenie art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że organ l instancji zaniedbał ten obowiązek, jego rozstrzygnięcie zależeć będzie od zakresu stwierdzonych braków. Organ II instancji ma przy tym kompetencję do uzupełnienia postępowania dowodowego. Zarówno organ l jak i II instancji mają również obowiązek dokładnego i wyczerpującego uzasadniania swoich rozstrzygnięć, zgodnie z treścią art. 107 § 3 uzasadnienie takie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Przepis ten, na podstawie art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane po upływie ponad czterech lat od wydania postanowienia przez organ l instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu z uwagi na okoliczności, leżące całkowicie po stronie organu odwoławczego - jak należy uznać - brak bowiem w aktach jakichkolwiek informacji dotyczących przyczyn przekroczenia terminu rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji tak znacznego przekroczenia terminu na rozpatrzenie zażalenia obowiązkiem organu II instancji było poczynienie ustaleń co do tego, czy w okresie od wydania postanowienia przez organ l instancji nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych, w tym - do przeniesienia prawa własności nieruchomości, na której znajduje się ściana oporowa, zabezpieczająca skarpę będącą przedmiotem postępowania. Należy uznać, że taka zmiana stanu faktycznego, właśnie z uwagi na upływ czasu, nie była nieprawdopodobna. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie poczynił żadnych takich ustaleń, dotyczących tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Wskutek tego zaniechania obowiązek dostarczenia ekspertyzy został nałożony na osobę niebędącą już w dacie rozstrzygania sprawy właścicielem nieruchomości. Art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby wymienione w ust. 1 tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego - obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W przedmiotowej sprawie słuszny jest zatem zarzut skarżącego, iż organ II instancji zaniedbując obowiązek dokonania własnych ustaleń dowodowych doprowadził do nałożenia obowiązku wskazanego w art. 81 c ust. 2 na osobę niewymienioną w ust. 1 powołanego przepisu. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez organ II instancji nie odnosi się jedynie do kwestii prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr 1 położoną w G. . W postanowieniu organu l instancji wskazano bowiem na to, iż obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczy "zabezpieczenia projektowanej skarpy na działce nr 1". W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji również stwierdza, że brak w dostarczonej przez stronę ekspertyzie wskazania sposobu, w jaki należy ukształtować teren przyległy do "nowopowstałej skarpy." W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji nie wskazał dowodów, w oparciu o które skarpę uznał za "nowopowstałą", czy też "projektowaną". Organ II instancji również nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, mimo że skarżący w piśmie z dnia 7 lipca 2005 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż na działce nr 1 nie prowadził żadnych robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem działki, które mogłyby spowodować zmianę naturalnego spadku wód opadowych. W piśmie wskazano, że teren działki jest rodzimy, skarpa istnieje w terenie zarówno na działce nr 1 , 2 i 3 , w związku z czym nie jest to skarpa projektowana, ale naturalna. Wyjaśnienie tej wątpliwości było istotne z punktu widzenia możliwości nałożenia obowiązku określonego a art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednak ani organ l instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały w tym zakresie wystarczających ustaleń. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności słuszny jest zarzut naruszenia w zaskarżonym postanowieniu przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.