II SA/Kr 1308/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. O., R. O., L. O., K. O., W. O. i B. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Wojewoda Małopolski, postanowieniem z dnia 16 września 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) – stwierdził, że odwołanie, które złożyli: D. O., R. O., L. O., K. O., B. P., W. O. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 18 października 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: Budowa drogi gminnej Tatki-Kołbony w km 0+003,50 - 0+245,95 w miejscowości G., gmina Mszana Dolna, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianym dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski wskazał, że Starosta Limanowski, na podstawie wniosku z dnia 26 czerwca 2019 r., złożonego 1 lipca 2019 r., wszczął postępowanie, przeprowadził je i zakończył wydaniem decyzji nr [...] z dnia 18 października 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W dniu 27 stycznia 2020 r., do organu II instancji wpłynęło pismo z dnia 21 stycznia 2020 r. (nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 22 stycznia 2020 r.) podpisane przez: D. O., R. O., L. O., K. O., B. P., W. O. "odnośnie odwołania do Wojewody od decyzji Starosty Limanowskiego nr [...] z 18.10.2019 r. znak: [...] oraz pisma w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania w związku z postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 23.12.2019r. znak: [...] złożonego 14.01.2020 r. przez pełnomocnika J. O. – wnoszę, iż jako właściciel i współwłaściciel działek nr [...] i [...], które po zatwierdzeniu decyzji Starosty Limanowskiego zostaną nam wywłaszczone, w całości popieram działania J. O. reprezentowanej przez radcę prawnego W. P. zmierzające do tego, by Wojewoda odrzucił decyzję Starosty [...]". W piśmie oświadczyli, iż nie zgadzają się na wykonanie drogi Tatki-Kołbony według projektu przedstawionego przez pełnomocnika Wójta Gminy Mszana Dolna. Powołując się na art. 128 k.p.a. organ II instancji uznał przedmiotowe pismo za odwołanie od decyzji Starosty Limanowskiego nr [...] z dnia 18 października 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej Tatki-Kołbony w km 0+003,50 - 0+245.95 w miejscowości G., gmina Mszana Dolna. Dalej Wojewoda Małopolski stwierdził, że D. O., R. O., L. O., K. O., B. P., W. O. są stronami postępowania i wyjaśnił uwarunkowania procesowe badania zachowania terminu do wniesienia odwołania. Organ zwrócił również uwagę na to, że w świetle art. 128 k.p.a. odwołanie co do reguły stanowi odformalizowany środek zaskarżenia, nie wymaga się bowiem od strony, aby szczegółowo motywowała swoje odwołanie, wystarczy że jest niezadowolona z wydanej decyzji. Z ww. przepisu pośrednio zatem wynika, że warunkiem formalnym wniesienia odwołania ma być uprzednia świadomość strony o fakcie wydania decyzji i jej treści, skoro ma okazać z niej niezadowolenie. Innymi słowy, strona ma mieć realną możliwość zapoznania się z treścią decyzji, skoro do bytu odwołania jako środka zaskarżenia wystarczającym, ale zarazem koniecznym elementem ma być z niej niezadowolenie. Można być niezadowolonym z treści decyzji, jeśli uprzednio strona zapoznała się z tą decyzją. Taką możliwość stwarza – gdy przewidują to przepisy szczególne – zapoznanie się z treścią decyzji poprzez uprzednie publiczne zawiadomienie o jej wydaniu w trybie art. 49 k.p.a. Z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Następnie Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy – jest doręczana wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony postępowania są zawiadamiane w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Zgodnie z przepisami art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast przepis art. 49 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi, że: jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Starosta Limanowski doręczył decyzję wnioskodawcy, a pozostałe strony powiadomił o wydanej decyzji w drodze obwieszczeń zamieszczonych: na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Limanowej od 21 października 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Limanowej od 18 października 2019 r., na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Mszana Dolna od 21 października 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Mszana Dolna od 21 października 2019 r., w prasie lokalnej – Gazeta Krakowska w dniu 22 października 2019 r. Najpóźniejszym terminem obwieszczenia był 22 października 2019 r. Zatem zgodnie art. 49 § 2 k.p.a. skarżący dowiedzieli się o wydaniu zaskarżonej decyzji po upływie 14 dni od 22 października 2019 r., czyli 5 listopada 2019 r. Zatem ostatnim dniem na złożenie odwołania był 19 listopada 2019 r. Odwołanie od decyzji Starosty Limanowskiego, nadane w dniu 22 stycznia 2020 r. w polskiej placówce pocztowej, zostało złożone po terminie przewidzianym do jego wniesienia. Pismem z dnia 19 października 2020 r. D. O., R. O., L. O., K. O., B. P., W. O. złożyli skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: "art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez automatyczne zakwalifikowanie wniesionego przez Skarżących pisma, jako środka odwoławczego pomimo że z jego treści wynikało, że ma charakter pisma procesowego wspierającego odwołanie innej strony, co powinno zrodzić wątpliwości po stronie organu II instancji, skutkujące skierowaniem zapytania o jego przedmiot, a dopiero w wyniku powyższego uznaniem, że mamy do czynienia z odwołaniem, bądź przyjęciem wniesionego pisma, jako uwag stanowiących poparcie właśnie dla wniesionego odwołania ze skutkiem, tym że wniesione uwagi winny zostać rozpatrzone w ramach postępowania odwoławczego wszczętego z inicjatywy Pani J. O.". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Z kolei zgodnie z art. 49 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§2). Przepisem szczególnym pozwalającym w przedmiotowej sprawie na zastosowanie powołanej regulacji jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.). W ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski poczynił trafne ustalenia co do dokonanych obwieszczeń o decyzji organu pierwszej instancji (ostatnie w dniu 22 października 2019 r.), co do zaistnienia skutku z art. 49 k.p.a. (5 listopada 2019 r.) i co do upływu terminu do wniesienia odwołania (19 listopada 2019 r.). Zasadna jest zatem również konstatacja, że odwołanie od decyzji Starosty Limanowskiego, nadane w dniu 22 stycznia 2020 r. w polskiej placówce pocztowej, zostało złożone po terminie przewidzianym do jego wniesienia. Zdaniem Sądu, zarzut skargi sprowadzający się do zakwestionowania przyjętej przez organ kwalifikacji pisma skarżących z dnia 21 stycznia 2020 r. jako odwołania (skarżący twierdzą, że było to jedynie pismo popierające odwołanie innej strony) – jest bezzasadny i nie wskazuje na naruszenie prawa w ogóle, a tym bardziej na naruszenie prawa o charakterze istotnym, mogące godzić w uprawnienia procesowe bądź jakikolwiek interes prawny skarżących. Mając na uwadze odformalizowanie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym (art. 128 k.p.a.), Wojewoda Małopolski słusznie uznał pismo skarżących, w którym wyrazili oni niezadowolenie z decyzji organu I instancji oraz oczekiwanie jej uchylenia – za odwołanie i zareagował na nie w przepisanej prawem formie. W przeciwnym razie mogłyby powstać w przyszłości różnego rodzaju wątpliwości, w tym wątpliwości co do ostateczności wydanej decyzji. Samo zaś pismo skarżących, tak czy inaczej, stanowiło element zgromadzonego w sprawie materiału. Należy też zauważyć – na co zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę – że przy piśmie z dnia 19 marca 2020 r. (k.48) Wojewoda Małopolski przesłał przedmiotowe pismo skarżących z dnia 21 stycznia 2020 r. do organu pierwszej instancji, kwalifikując je już wtedy jako "odwołanie, które zostało skierowane bezpośrednio do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie". Skarżący również pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 19 marca 2020 r. otrzymali i takiej kwalifikacji ich pisma nie kwestionowali. W ocenie Sądu, skarga jest bezzasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 128 k.p.a. Skarga jawi się jako bezzasadna także dlatego, że zaskarżone postanowienie – w sytuacji, gdy skarżący nie twierdzą, iż wnieśli odwołanie w terminie – w założeniu nie narusza ich uprawnień procesowych ani jakiegokolwiek ich interesu prawnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.