II SA/Kr 1309/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją Starosty K. z dnia 7 czerwca 2016r. nr. [...] po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 16 marca 2016 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla Inwestora: M.M. dla zamierzenia budowlanego pn.; "Przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zakresie rozbiórki i budowy ścian wewnętrznych na dz. nr [...] w m. O. , gmina K. " Kategoria obiektu: I - budynek mieszkalny, z zachowaniem następujących warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych tj: a) spełnienie wymagań zawartych w uzgodnieniach branżowych oraz w innych dokonanych uzgodnieniach pozwoleniach, b) roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, teren budowy odpowiednio zabezpieczyć, c) w związku z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 póz. 627 z późn. zm.) zobowiązuje się inwestora do uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności odnowę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Dopuszcza się wykorzystanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w zakresie określonym w dokonanych uzgodnieniach i warunkach niniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy prowadzeniu robót budowlanych należy uwzględnić obowiązki dotyczące ochrony drzew i krzewów wynikające z art.82 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po sprawdzeniu wniosku z załączoną dokumentacją ze względu na stwierdzone braki, w trybie art. 35 ust. 3 - ustawy Prawo budowlane, w dniu 30 marca 2016 r. wystosowane zostało postanowienie o obowiązku usunięcia nieprawidłowości dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego. W dniu 28 kwietnia 2016 r. pełnomocnik Inwestora uzupełnił wszystkie braki w złożonej dokumentacji. Na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. w dniu 11 maja 2016r. organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomił strony postępowania przed wydaniem decyzji. Organ wskazał, że dla przedmiotowego terenu - objętego wnioskiem pozwolenia na budowę - obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. miejscowości O. w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu po roku 1995 uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 18 września 2003 r. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania i nie oddziałuje na obszar Natura 2000 w znaczeniu ustawy z dnia 3 października 2008r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenie oddziaływania na środowisko. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w rym techniczno-budowlanymi i został opracowany przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Projektant załączył informację [...] oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Podczas prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Uwag i wniosków nie złożono. Na skutek odwołania wniesionego przez J.S. od ww. decyzji – Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 sierpnia 2016r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Organ dopatrzył się istotnych uchybień w działaniu organu I instancji, co jednoznacznie wskazało na wadliwość przeprowadzonego postępowania. Podał, że z zebranego materiału dowodowego, wynika że w dniu 16 marca 2016 r. inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] . Planowana przebudowa budynku ma polegać na rozbiórce dwóch ścian wewnętrznych na poziomie piętra budynku oraz budowie nowych wewnętrznych ścian, na poziomie: parteru, pietra i poddasza tego budynku, wzdłuż granicy przebiegającej pomiędzy działką, nr [...] i działką nr [...]. Z informacji zawartych na rysunkach rzutów projektu, projektowane ściany mają być wybudowane w całości w tej części budynku, która znajduje się na działce inwestora nr [...]. Powyższe zdaniem Wojewody [...] nie jest wystarczające do stwierdzenia zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy został, przeprowadzony podział prawny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym planowana jest wnioskowana przebudowa, lub inwestor uzyskał zaświadczenie o samodzielności lokali. W sytuacji, gdy budynek, stanowi współwłasność kilku osób inwestor winien przedłożyć zgodę pozostałych właścicieli (właściciela) budynku na wykonanie planowanych robót budowlanych. W przypadku braku takiej zgody, inwestor winien przedłożyć stosowne postanowienie sądu, zezwalające na wykonanie określonych w tym postanowieniu robót budowlanych. Takich dokumentów brak w aktach sprawy. Ponadto, w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową nie można również stwierdzić, czy istnieje możliwość przebudowy wskazanego istniejącego budynku, uwzględniając m.in. jego układ konstrukcyjny i podłoże gruntowe. W projekcie budowlanym brak jest ekspertyzy technicznej, jako opinii uprawnionego projektanta konstruktora, potwierdzającej prawidłowość przedstawionych rozwiązań projektowych. Ekspertyza techniczna, znajdująca się na stronie nr [...] projektu, dotyczy budynku typu czworak, zlokalizowanego w T : Celem opracowania jest ekspertyza techniczna istniejącego budynku. Stwierdzenie czy istnieje możliwość rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (czworak) zlokalizowanego w miejscowości T . Taka zabudowa nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto w opinii geotechnicznej (str. [...] projektu) projektant wskazał m.in.: że zostaną zastosowane fundamenty bezpośrednie w postaci ław fundamentowych. (...). W fazie budowy - zostanie zastosowany wykop (...). A na stronie [...] projektu: Dla zabezpieczenia ław fundamentowych przed kapilarnym podciąganiem wody na lawach należy wykonać izolację poziomą i pionową ciężką (...). Powyższe wskazuje, że przedłożony projekt budowlany jest nieprawidłowy, bowiem nie zawiera informacji dotyczącej inwestycji. W zamian znajdują się w nim opracowania nieistotne w tej sprawie. Powyższe narusza wymogi § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy dopatrzył się również innych nieprawidłowości. W projekcie budowlanym brak jest rysunku przekroju pionowego (zwłaszcza na wysokości poddasza budynku), przez budynek inwestora z uwzględnieniem fragmentu budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...], celem przedstawienia schematu konstrukcyjnego budynku, w tym jego charakterystycznych elementów. Nie można przyjąć za prawidłowe informacji wpisanych w Rozdziale [...] projektu, dotyczących oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie zamyka się w granicy działki inwestora. Nie wiadomo także, co ma przedstawiać korekta projektanta z 20 kwietnia 2016 r., naniesiona na rysunku rzutu parteru nr [...] str. [...] projektu inwentaryzacji i na nr [...] str. [...] projektu, w budynku na działce nr [...] i na działce sąsiedniej nr [...]. Powyższe zmiany są niejasne. Na ww. rysunkach brak jest jakiegokolwiek opisu projektanta do tych korekt. Nie wiadomo zatem, czy korekty te wskazują stan istniejący, czy ewentualną przebudowę schodów przed wejściem do budynku na ww. działkach. Wobec zauważonych niejasności, a zwłaszcza w związku z korektami projektanta naniesionymi względem budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...], nie objętego inwestycją, projekt budowlany winien być bezwzględnie uzupełniony o niezbędne informacje w powyższym zakresie. Projekt budowlany nie spełnia wymogów przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Reasumując, Wojewoda [...] dopatrzył się zasadniczych uchybień w działaniach organu I instancji, zwłaszcza zmierzających do sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie braku wypełnienia wymogów określonych w art. 7 k.p.a. Organ I instancji podjął działania wynikające z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednak istotne kwestie, niezbędne do stwierdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, uprawniające do wydania decyzji w sprawie, nie zostały wyjaśnione. Na tej podstawie uznać należy, że organ I instancji nie zweryfikował dokumentów przedłożonych przez inwestora w sposób dokładny i rzetelny, a następnie uznał je za wystarczające. Konsekwencją było stwierdzenie przez ww. organ I instancji prawidłowości przedstawionych w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych z przepisami i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Wobec stwierdzonej wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz w związku z zauważonymi nieprawidłowościami i niejasnościami w dokumentacji projektowej, organ odwoławczy uznał, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższa decyzję złożyła M.M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istotne kwestie, niezbędne do stwierdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, uprawniające do wydania decyzji w sprawie nie zostały wyjaśnione, czego konsekwencją było przez organ l instancji brak weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora w sposób dokładny i rzetelny i bezzasadne wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, i udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, podczas gdy właściwie zostały zweryfikowane dokumenty przez organ l instancji, a w konsekwencji właściwie wydano decyzję; 2) naruszenie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" obejmuje swoim zakresem wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością jak i obszarem oddziaływania inwestycji, w sytuacji gdy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością, to wówczas nie ma podstaw do badania podziału prawnego budynku jak w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi M.M. podała, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż podział prawny budynku mieszkalnego nie jest zasadnym gdyż budynek ma dwa numery i dwie księgi wieczyste. Zdaniem skarżącej wskazywane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumenty mające uzasadniać pogląd, iż organ I instancji dokonał zasadniczych uchybień poprzez niesprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa jest nietrafny. Skarżąca podkreśliła, iż inwestor zanim złoży stosowne oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne musi wcześniej uzyskać tytuł prawny do takiego dysponowania daną nieruchomością. Oświadczenie to jest oświadczeniem wiedzy i powinno wskazywać na działkę której ma dotyczyć inwestycja. Podkreśliła, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia, organ wydając pozwolenie na budowę powinien wszechstronnie wyjaśnić sprawę posługując się wszelkimi środkami dowodowymi dostępnymi w postępowaniu administracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenie nieprawdziwości oświadczenia powinien odmówić wydania pozwolenia i skierować zawiadomienie do prokuratury w celu wyjaśnienia czy doszło do popełnienia przestępstwa. Przy czym tylko karny wyrok skazując przesądza o złożeniu fałszywego oświadczenia. Wskazała, powołując się na art. 140 k.c., że właściciel wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z samego faktu, że jest właścicielem. W przypadku tytułów do dysponowania nieruchomością innych niż prawo własności, konieczne jest każdorazowe zbadanie treści stosunku prawnego istniejącego między składającym oświadczenie a właścicielem nieruchomości w celu ustalenia czy i w jakim zakresie przysługuje składającemu oświadczenie prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki kreślone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga M.M. nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z Wojewodą który skarżoną decyzją z 24 sierpnia 2016 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 2 uznał, że decyzja organu I instancji była wydana przedwcześnie, gdyż Starosta K. nie uczynił zadość ww. przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia przez M.M. nie spełnia wszystkich wymagań określonych w przepisach prawa, pomimo że Starosta K. postanowieniem 30 marca 2016 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności przedłożonego projektu. Projekt ten bowiem w dalszym ciągu nie przedstawia wszystkich rozwiązań dotyczących projektowanego obiektu, jakkolwiek zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016. 290 ) zakres i treść projektu powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, powinien także spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25. 04. 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012. 462, zwane dalej w skrócie: rozporządzeniem z 2012 r. ) oraz rozporządzenia Min. Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich położenie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej w skrócie: rozporządzenie z 2002 r.) Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r. projekt architektoniczno- budowlany powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Zgodnie z § 11 ust. 1 in fine w przypadku projektowania rozbudowy przebudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia budynku. Z kolei zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozbudowa, nadbudowa i przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zgodnie z wnioskiem z inwestora dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zakresie rozbiórki i budowy ścian wewnętrznych na działce nr [...] w m. O. , gmina K. , jednakże w przedłożonym do akt administracyjnych egzemplarzu ww. projektu budowlanego opracowanego przez mgr inż. arch. B.S. (główny projektant) i mgr inż. M.B.-S. (projektant) ocena stanu technicznego dotyczy nie przedmiotowego budynku, ale jak wskazano w punkcie 2 na s. 19 "budynku mieszkalnego wielorodzinnego (czworak) zlokalizowanego w m. T". W związku z powyższym nie jest jasne czy istnieje możliwość dokonania zamierzonej przebudowy przedmiotowego budynku, gdyż nie jest pewne jakiego budynku dotyczy przedłożona ocena. Wobec braku zwięzłego opisu technicznego zamierzenie polegającego na przebudowie budynku w zakresie rozbiórki i budowy ścian wewnętrznych niejasne są ustalenia poczynione na s. [...] projektu w zakresie opinii geotechnicznej (punkt 2.3 c ), nie wiadomo bowiem do jakiego obiektu się odnoszą te ustalenia. Zgodnie z § 12 rozporządzenia z 2012 r. część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu. W przedłożonym projekcie brak jednak rysunków przekrojów pionowych planowanych ścian dzielących przedmiotowy budynek na dwa lokale w pionie. Wskazane wyżej uchybienia wskazują zatem także na naruszenie przepisu art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od wyżej zauważonych istotnych braków trzeba wskazać, że inwestor nie dostarczył dokumentu potwierdzającego, że posiada prawo do dokonania wnioskowanej przebudowy w budynku sytuowanym w części na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i w części jako działka nr [...]. W ocenie Sądu legitymowanie się przez M.M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – co nie jest kwestionowane - nie jest wystarczające do przyjęcia iż posiada ona również prawo do przebudowy ww. budynku w zakresie określonym w ww. projekcie budowlanym. W konsekwencji legitymowanie się prawem własności do działki nr [...] nie uprawnia inwestora M.M. do dokonania planowanej przebudowy w sytuacji gdy nie posiada ona zgody J.S. legitymującego się prawem własności do działki nr [...] , na której znajduje się pozostała część przebudowywanego budynku, lub zgody sądu na taką przebudowę, względnie zaświadczenia starosty stwierdzającego spełnienie wymagań samodzielności lokali w przedmiotowym budynku, które powstaną po zrealizowaniu projektowanej przebudowy. Samo wskazanie, że M.M. dokonuje przebudowy tej części domu, która znajduje się na jej nieruchomości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest wystarczające, nawet jeżeli budynek ten ma dwa numery tj. nr [...] ,[...] , co nie jest w sprawie sporne. W sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi własność skarżącej inwestorki – co wynika z nie tylko z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, ale także z przedłożonego do akt adm. sprawy wypisu z księgi wieczystej. Tym niemniej w sytuacji gdy dotychczas przedmiotowy budynek był użytkowany przez właścicieli sąsiednich działek, na których jest posadowiony w ten sposób, że jeden z nich użytkował piętro, a drugi parter, a po podziale budynku w pionie nastąpi istotna zmiana usytuowania lokali niezbędne jest wyjaśnienie, czy planowany podział budynku pozwoli na wydzielenie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Nadto trzeba mieć na uwadze, że jak wynika z oświadczenia J.S. złożonego podczas rozprawy w dniu 10 lutego 2017 r., po podziale budynku w pionie jego lokal byłby pozbawiony dostępu do urządzeń sanitarnych, gdyż znajdują się wyłącznie w części budynku sytuowanej na działce nr [...]. Kwestia ta nie została wyjaśniona, jakkolwiek ma ona istotne znaczenie gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W świetle powyższego nie można przyjąć, że kwestia posiadania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo wyjaśniona. Mając przy tym na uwadze treść art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, trzeba wyrazić pogląd zgodnie z którym w każdym przypadku, gdy inwestor planuje zrealizować określone zamierzenie budowlane, konieczne jest dokonanie oceny, czy w okolicznościach określonej, konkretnej sprawy posiadane przez inwestora prawo pozwala mu na wykonanie planowanego zamierzenia, gdyż nie można mówić o uprawnieniach właściciela nieruchomości do wykonywania robót budowlanych prowadzących do naruszenia praw osób trzecich. Konkludując należy uznać, że organ I instancji wydał decyzję przedwcześnie, nie zebrał i nie wyjaśnił koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia zakresu przedmiotowej sprawy, zachodzi zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie o nowe okoliczności – co organ odwoławczy prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewoda [...] zasadnie uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i zastosował normę z art. 138 § 2 k.p.a. Nadto należy mieć na uwadze zasadę dwuinstacyjności z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym względzie Sąd stoi na stanowisku, że decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana jako wyjątkowa ale powinna stanowić "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sytuacji gdy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia , jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji stanowiłby ograniczenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7.05. 2014 r. ,sygn. akt II SA/Po 1332/13). W ocenie Sądu także wzgląd na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej uzasadnia zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a jak w sentencji.