II SA/Kr 1310/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2005r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. C. na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] 2005r. znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego o część magazynową i klatkę schodową na działkach nr [...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...] oraz budowie przyłącza kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach nr nr [...],[...],[...],[...] w [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - uchylono zaskarżone postanowienie w całości i umarzono postępowanie w przedmiocie zawieszenia, wskazując w uzasadnieniu na następujące okoliczności. Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w toku postępowania ustalono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które zostało zakończone decyzją z dnia [...].2005r. znak [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, przy czym decyzja ta, od której złożono odwołanie, nie jest decyzją ostateczną. Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest determinowane treścią rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia legalności obiektu, którego dotyczy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania. Postanowienie organu pierwszej instancji zaskarżył w ustawowym terminie R. C. , który wnosił o jego uchylenie oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżący zwracał uwagę, że powołane przez organ pierwszej instancji postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie samowoli w zakresie jego wzniesienia. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać także sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Podnosił również, że 2004r. uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która jednak została uchylona, zaś występująca w sprawie przewlekłość postępowania stanowi naruszenie prawa właściciela do zabudowy nieruchomości. Skarżący wskazał także, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do podniesionej przez niego kwestii braku legitymacji właścicieli nieruchomości [...] bezpośrednio z terenem inwestycji do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, że w dniu [...].2005r. R. C. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej powyżej. W związku z brakiem obowiązującego na terenie planowanego przedsięwzięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Instytucja zawieszenia postępowania stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 18.04.2000 r., V SA 1701/99 (LEX nr 79244) "zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie - warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd". W związku z powyższym, jeśli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i brak podstaw do postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe nie podzielono poglądu wyrażonego przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest determinowane treścią rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia legalności sposobu użytkowania obiektu, którego dotyczy wnioskowana rozbudowa. Uprzednie rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia legalności sposobu użytkowania obiektu, którego dotyczy wnioskowana rozbudowa nie warunkuje bowiem rozpatrzenia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać między innymi - rodzaj inwestycji oraz jej parametry wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie negując; że charakter wnioskowanej inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku ma związek ze sposobem użytkowania tego obiektu, niemniej jednak niniejsze rozstrzygnięcie nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek nadania biegu sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego o część magazynową i klatkę schodową na działkach nr [...],[...],[...],[...][...], [...], [...],[...] w [...] oraz budowie przyłącza kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach nr [...],[...],[...][...] w [...] Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu, że w postępowaniu uczestniczą w charakterze strony właściciele nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji wyjaśniono, że zgodnie z art. 28 k.p.a. - stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie przymiot stron postępowania został przyznany osobom władającym nieruchomościami, które przylegają do określonego przez inwestora na załączniku graficznym terenu inwestycji. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2005r. Nr [...] A. B. i Z. B. kwestionując jego zasadność wskazywali na art. 28 k.p.a oraz podnosili, że granicząc bezpośrednio z wnioskodawcą mają prawo domagać się uwzględnienia swoich praw z zakresu współżycia społecznego, wobec szczególnej uciążliwości już istniejącej placówki handlowej ( hurtownia [...] ), która na mocy postanowień PINB - tak w [...], jak i w [...], jest inwestycją działającą nielegalnie. Nieruchomość, której właścicielami są M. i R. C. w swoim założeniu jest przeznaczona jedynie i wyłącznie do zamieszkania. Właściciele nigdy nie występowali o wydanie decyzji na zmianę użytkowania obiektu. Nie jest to jedyna samowola budowlana właścicieli tej posesji, o czym świadczy zabetonowanie przewodów gazociągu miejskiego, nielegalne podłączenie się do przewodów wentylacyjnych B. i S. G., nielegalne stawianie wiat stalowych w bezpośrednim sąsiedztwie posesji skarżących, podniesienie poziomu gruntu w celu uzyskania placu postojowego samochodów i placu manewrowego, wyburzenie drewnianej werandy oraz wybudowanie bez zezwolenia dodatkowych pomieszczeń handlowych techniką muru z cegły i betonu. Wystąpienie do Urzędu Miejskiego w [...] o rozbudowę tej hurtowni miało na celu zalegalizowanie bezprawnego dotychczasowego działania Państwa C., gdyż nie można rozbudowywać czegoś, co w świetle prawa i stwierdzonych faktów nie istnieje, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utwierdza ich w przekonaniu o swojej bezkarności. Przy istniejącej sytuacji działalność ta jest uciążliwa dla sąsiadujących mieszkańców ( wyziewy chemiczne, bardzo duży ruch samochodów nie tylko osobowych lecz i dostawczych i ciężkich ciężarowych ), przy ewentualnej rozbudowie zjawiska te zostaną w znacznym stopniu nasilone powodując brak możliwości nie tylko do zamieszkiwania, lecz także odpoczynku. Powyższe uwagi nie zostały uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego, które oparło swoje wywody jedynie na suchej literze prawa bez uwzględnienia aspektów społecznych. Skarżący wskazywali, że co do możliwości, a nawet konieczności wykonania kanalizacji ściekowo-burzowej nie wnoszą zastrzeżeń, gdyż problem ten musi rozstrzygnąć Burmistrz [...], natomiast rozbudowa bezprawnie działającej hurtowni [...] w świetle dotychczas wydanych postanowień oraz istniejących warunków technicznych samowoli i bezkarności władających posesją jest nie do przyjęcia. Pomimo prawomocnej decyzji PINB [...] o zaprzestaniu działalności gospodarczej hurtownia ta nadal działa, a nawet zwiększa asortyment i obroty co wskazuje na to iż jej właściciele nie tylko lekceważą sąsiadów, lecz też za nic mają obowiązujące przepisy prawa. W świetle przytoczonych argumentów zaskarżenie decyzji jest w pełni zasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazując dodatkowo, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie jest determinowane stwierdzeniem legalności sposobu użytkowania już istniejącego budynku podnosiło, że tenże obiekt nie jest objęty niniejszym postępowaniem, które dotyczy jedynie dobudowy do niego magazynku i klatki schodowej. W sprawie nie kwestionowano legalności realizacji samego budynku, który ma podlegać rozbudowie, w związku z czym uznano, że brak jest przeciwwskazań do prowadzenia postępowania, którego celem winno być zbadanie, czy dobudowanie do istniejącego budynku magazynku i klatki schodowej jest zgodne z warunkami, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uczestniczka M. C. domagała się o oddalenia skargi jako bezzasadnej podnosząc, że inwestycja powinna zostać zrealizowana zgodnie z wnioskiem R. C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że oba kontrolowane postanowienia zostały wydane w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem R. C. z dnia [...].2005r. o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego o część magazynową i klatkę schodową, na działkach nr [...],[...],[...][...],[...],[...],[...][...] w [...], oraz budowie przyłącza kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach nr [...],[...][...],[...] w [...]. W toku postępowania administracyjnego nie kwestionowano , że co do wskazanego we wniosku budynku podlegającego rozbudowie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w [...] na potrzeby hurtowni "[...] " R. C., w którym wydał decyzją z dnia [...] 2005r. znak [...], nakazującą M. i R. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku. Powyższa decyzja została zaskarżona przez wniesienie odwołania, którego nie rozpoznano do daty wydania postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].2005r. znak [...]. Bezspornym było również, że na terenie objętym wnioskiem R. C. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając te bezsporne okoliczności, które nadto znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji należy uznać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005r. Nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zaś powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z póz. zm. - dalej w skrócie upzp ) - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 59 ust. 2 upzp - przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jak wynika z powołanego przepisu ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , którą wydaje się zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga podejmowania robót budowlanych. Artykuł 55 upzp stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś w myśl art. 64 ust. 1 upzpz - przepisy ten oraz art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście należy wskazać, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia, który wyznacza zarówno określenie inwestycji, jak i odnoszące się do niej ustalenia. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treści decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej, której przedmiot został wyznaczony przez treść żądania wniosku, R. C. nie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla realizacji nowego obiektu budowlanego, lecz dla rozbudowy istniejącego budynku oraz wykonania z nimi związanych urządzeń budowlanych. W takiej sytuacji, zamierzona zmiana zagospodarowania terenu nie ma charakteru li tylko abstrakcyjnego, lecz pozostaje w ścisłym związku z istniejącym obiektem budowlanym oraz dotyczącym go stanem faktycznym i prawnym. Dla określenia przedmiotu rozstrzygnięcia i oceny zasadności wniosku nie jest obojętne, czy rozbudowa ma dotyczyć budynku mieszkalnego, czy budynku handlowego, w tym ustalenia jaki jest rzeczywiście status prawny istniejącego obiektu. Na te istotne okoliczności prawidłowo zwrócił uwagę organ pierwszej instancji wskazując na wynikający z art. 53 ust. pkt 2 upzp w związku z art. 64 ust. 1 upzpz obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Uznał on również słusznie, że w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia przeznaczenie budynku, który ma podlegać zamierzonej rozbudowie, dla ustalenia którego istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2005r. znak [...]. Rozstrzygnięcie tej materialnoprawnej kwestii, która winna być w sprawie niniejszej przedmiotem ustaleń należało do innego organu, a skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2005r. znak [...] została zaskarżona w drodze odwołania, zachodziły przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4k.p.a. Poddając kontroli postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].2005r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło wyżej wskazanych bezpośrednich materialnoprawnych związków pomiędzy obu sprawami, orzekając błędnie o jego uchyleniu. Przyjmując wadliwą koncepcję rozstrzygnięcia, pomimo obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w kwestii zawieszenia przedmiotowego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wbrew wymogom z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. zaniechało dokonania ustaleń dotyczących istnienia dalszych ku powyższemu podstaw, związanych z ewentualnym zakończeniem oraz wynikiem postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2005r. znak [...] Słusznie natomiast, jedynie ogólnie odniosło się do zarzutów zażalenia dotyczących nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Rozstrzyganie o powyższym przekraczało bowiem kompetencję organu drugiej instancji, ograniczoną wówczas do incydentalnej kwestii zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w postanowieniu Burmistrza [...] z dnia [...].2005r. znak [...]. Co do zasady orzekanie o powyższym odbywa się bowiem w ramach kontroli rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wyjątkowo taka kontrola może nastąpić wcześniej, przy okazji oceny dopuszczalności środka zaskarżenia złożonego przez określony podmiot w kwestii incydentalnej, przy czym w tym wypadku badaniu podlega li tylko legitymacja tego podmiotu jako strony postępowania. O ile nie mają znaczenia dla prawidłowości orzekania w niniejszej sprawie podnoszone w skardze okoliczności dotyczące realizacji przez M. i R. C. na terenie objętym wnioskiem szeregu innych robót w warunkach samowoli budowlanej, o tyle zasadne są zarzuty wskazujące na wagę prawidłowych ustaleń dotyczących przeznaczenia budynku, którego ma dotyczyć rozbudowa o klatkę schodową i magazyn oraz z nimi związanych urządzeń budowlanych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zaś rzeczą organu drugiej instancji administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień w zakresie oceny prawnej oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem ewentualnych zmian stanu faktycznego. Skarżący pomimo stosownego pouczenia nie zgłosili wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.