II SA/Kr 1313/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.A. kwotę 500 zł. ( pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji Prezydent Miasta K. , decyzja z dnia (.....) wydaną w sprawie (....) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zmian.) § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U 2003r. Nr 163, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmian.)-po rozpatrzeniu wniosku M.A. działającej przez pełnomocnika R.J. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ....... wraz z wjazdem na działkach nr nr .........oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr ........przy ul........ w K. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł , iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie organów w zakresie wymaganym przez art.53 ust. 4 ustawy tj.: opinię ........Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ......2006r. (negatywna opinia) w odniesieniu do obszarów ponadnormatywnego oddziaływania autostrad, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia .......2006r. w zakresie komunikacji, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia .........2006r. w zakresie ochrony środowiska , opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia ........2006r. w zakresie obszarów objętych ochroną konserwatorską. Dodatkowo podniesiono , iż w toku postępowania uzyskano ,,analizę urbanistyczno-architektoniczną" sporządzoną w dniu .........2006r. przez D.G. , w której stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane na działce nr ....... w miejscu wskazanym we wniosku nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem całość terenu inwestycji znajduje się w strefie uciążliwości o zasięgu 150 m od projektowanej krawędzi jezdni autostrady płatnej A-...... Ustalenie lokalizacji autostrady płatnej A-..... nastąpiło decyzją Wojewody ...... z dnia (....) W strefie tej niedopuszczalna jest lokalizacja nowych obiektów budowlanych z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła M.A. , wnosząc o pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy argumentując to tym, iż w strefie uciążliwości znajdują się nowo powstałe budynki , które nie zostały przeznaczone do wyburzenia. Dla budynków tych będą projektowane ekrany akustyczne ochraniające od uciążliwości autostrady. Organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją dnia (....) wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80,poz. 717 z póź.zm) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych (Dz. u Nr 127, poz. 627 z póź.zm) oraz art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego-utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Teren inwestycji znajduje się w III strefie uciążliwości autostrady płatnej A-...... Jak wynika z akt sprawy organ I instancji uzyskał negatywną opinię dla zamierzenia inwestycyjnego, przeprowadził wymagana prawem analizę urbanistyczno-architektoniczną . podnoszona przez inwestora okoliczność , iż w pobliżu działki ...... obr...... istnieją wybudowane inne budynki mieszkalne nie może zmienić faktu, iż odwołująca się ma zamiar wybudować nowy budynek mieszkalny posadowiony w strefie III uciążliwości autostrady, zaś wymienione budynki już istnieją, powstały wcześniej. Skargę do Sądu wniosła M.A. podnosząc , że zasięg 150 m strefy uciążliwości jest ,,projektowany" więc jej działka może być oddalona np.140 m lub 100 m. Przez 8 lat od wydania decyzji przez Wojewodę zrobiono niewiele a skarżącej zabrania się postawienia domu w którym mogłaby zamieszkać po powrocie z ...... W strefie powstały niedawno budynki, które nie zostały przeznaczone do wyburzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie , podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznając sprawę w oparciu o przedłożone akta administracyjne , stwierdził następujące uchybienia: Art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nadaje procesowy kształt obowiązkowi współdziałania organów, który powstaje na mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym. Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie ,,ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)"/zob. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s.38/ Obowiązek współdziałania jest realizowany z urzędu przez organ powołany do wydania decyzji w sprawie zawisłej, który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, powiadomić strony o tej czynności. Na skutek pierwszej z tych czynności następuje wszczęcie procesowych czynności przez inny organ administracyjny, który ma wyrazić opinię lub dokonać uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia w sprawie. Czynności współdziałania , w zależności od ich formy przewidzianej przepisami odrębnymi, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium postępowania sprawy zawisłej. Organ współdziałający nie będzie organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed jakimś organem administracyjnym a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej; jego stanowisko wyrażone w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy nie mającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. W sytuacji określonej w art. 106 występują dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej. Użyte w przepisie art. 106 § 1 sformułowanie "inny organ" nie oznacza li tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2, lecz każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu administracji prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. W przypadku gdy przepisy prawa materialnego ustanawiające obowiązek współdziałania nie określają konkretnego organu, który jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie, lecz np. osobę prawną, wówczas organem w rozumieniu art. 106 § 1 jest ustawowy lub statutowy organ osoby prawnej upoważniony do działania w imieniu tej osoby prawnej i reprezentowania jej na zewnątrz. Organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Wyłączną odpowiedzialność za załatwienie sprawy ponosi organ, wydający decyzję określonej treści, mocą której załatwia tę sprawę, a stanowisko zajęte przez organ współdziałający powinno być uzyskane i rozpatrzone przed wydaniem decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie stanowisko w formie pisma z dnia (....) . zajęła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wyrażając ,,negatywną opinię". Analizując formę w jakiej organ współdziałający wypowiedział się w kwestii objętej współdziałaniem należy stwierdzić , iż nie jest ona zgodna z formą wymaganą przez cytowany art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego co skutkuje nie tylko naruszeniem przepisu art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zmian.) ale również art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego , poprzez pozbawienie strony możliwości wniesienia zażalenia na ten dokument gdyż nie jest on postanowieniem o którym mowa w art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego . Skarżąca M.A. została tym samym pozbawiona możliwości zakwestionowania przedmiotowego ,,stanowiska" Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z (....) . wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę nie związania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach nie zaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 106 Kodeksu postępowania w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zmian.) co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien uzyskać stanowisko organu współdziałającego w przewidzianej przez art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego formie postanowienia oraz uwzględnić wskazanie i dokonana przez Sąd ocenę prawną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).