II SA/Kr 1314/05

Sygn. akt II SA/ Kr 1314/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Elżbiet Kmiecik ( del.- spr. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Wojewody w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K.C. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /Sygn. akt II SA/Kr 1314/05 UZASADNIENIE W dniu [...] maja 2005r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynął wniosek K.O. o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ewid, nr [...], obr.[...] w M.. Złożony wniosek zawierał braki i stąd też Starosta M., postanowieniem z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 34 ust. 2 i ust. 3, art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 K.p.a. nałożył na inwestora K.O. obowiązek usunięcia wymienionych w postanowieniu nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz w zakresie kompletności projektu budowlanego, a także posiadania opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył poprawionego projektu budowlanego. Starosta M. decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną planowanej na działce nr [...], obr. [...] w M. przy ulicy [...] oraz w punkcie 2 odmówił wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że inwestor nie usunął nieprawidłowości określonych w punkcie 1 postanowienia, a dotyczących przylegania ścian graficznie projektowanego budynku do istniejących ścian sąsiednich budynków, a także nie dokonał korekty w części konstrukcyjnej projektu dotyczącej gabarytów klatki schodowej, co powoduje brak spójności tej części projektu z częścią architektoniczną. Zdaniem organu wyjaśnianie tych kwestii w piśmie jest niedopuszczalne, a tym samym koniecznym było zastosowanie dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i odmowa wydania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.O. W uzasadnieniu wskazał, że zapadła w sprawie decyzja jest nie tylko krzywdząca dla niego, ale także błędna i niezgodna z prawem poprzez zastosowanie niewłaściwej interpretacji § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który uległ zmianie i zniósł szczególne warunki techniczne, jakie powinien spełniać projektowany budynek posadowiony bezpośrednio przy granicy działki. Odwołujący stwierdził nadto, że projekt budowlany opracowano zgodnie z decyzją ostateczną [...] nr [...] z dnia [...] oraz wymogami art. 20 Prawa budowlanego. Zdaniem wnioskodawcy dokonana w projekcie w części architektonicznej nieznaczna zmiana gabarytów klatki schodowej nie ma wpływu na zasadnicze rozwiązania w projekcie konstrukcji, a organ administracji architektoniczno-budowlanej. w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, bowiem pełną odpowiedzialność za projekt ponosi projektant. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że organ l instancji przyjął, że inwestor nie dopełnił w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia poprawionego projektu budowlanego w zakresie podyktowanym postanowieniem z dnia [...] Organ II instancji dostrzegł jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłową interpretację § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem aktualnie obowiązująca treść tego przepisu wskazuje, że istnieje możliwość sytuowania ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, jeżeli istnieje na tej działce już usytuowany bezpośrednio przy granicy budynek również bez otworów okiennych i drzwiowych, a warunkiem takiego usytuowania jest przyleganie ściany nowego budynku do ściany istniejącego budynku. Zauważył jednak jednoczenie organ, że z danych zawartych w aktach sprawy wynika szereg wątpliwości w tym zakresie, które winny być przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy. W szczególności nie została w sposób wyczerpujący udowodniona zgodność projektowanego zamierzenia z § 13 rozporządzenia [...], w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto rysunki projektu budowlanego winny być sporządzone z zastosowaniem wskazanej skali. Należy doprowadzić do zgodności w tym zakresie projektu zagospodarowania działki, naniesienia na tym projekcie układu sieci i przyłączy do istniejącego budynku i jego rozbudowy, projekt zagospodarowania działki winien być uczytelniony w zakresie granic działki nr ewid. [...] w projekcie winny znaleźć się rozwiązania związane z odprowadzaniem wód opadowych od budynku, które będą zapewniać spełnienie warunków § 28 [...] oraz punktu 5 wniosków geotermicznych zawartych w opinii geotermicznej, opracowanej dla przedmiotowej inwestycji. Dostrzegł także organ II instancji, iż przedłożony projekt winien zawierać, stosownie do § 12 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu architektonicznego, rysunki przedstawiające elewacje budynku w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu i stąd też dokumentację należy uzupełnić o rysunek elewacji zachodniej. W aktach sprawy nie stwierdzono również istnienia oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw mediów i odbioru ścieków, a także informacji dotyczącej warunków ochrony przeciwpożarowej. Sprawdzenia wymaga także aktualność uzgodnień projektu pod względem sanitarnym i bhp. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się K.C. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze żądał uchylenia zaskarżonej decyzji, która w jego ocenie jest nielogiczna, brak w niej konsekwencji oraz podstaw do uchylenia decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy w mocy pozostało postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia braków, przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zawierającego wady, których to braków inwestor nie uzupełnił w zakreślonym przez organ terminie. Skarżący nie godził się nadto z interpretacją § 12 ust. 4 pkt 2 [...] dokonaną przez organ II instancji, a dotyczącą możliwości sytuowania ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy. Zdaniem skarżącego taka możliwość sytuowania obiektu jest możliwa jedynie w sytuacji przylegania w całości nowoprojektowanej ściany budynku do ściany już istniejącej. W przypadku innej interpretacji tego przepisu możliwym byłoby wykorzystanie faktu istnienia w granicy małego budynku, do którego można byłoby dobudować budynek o dowolnej długości i wysokości. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ stwierdził, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie przesądza kwestii udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a pozostawienie postanowienia w obiegu prawnym jest prawidłowe, bowiem niedopuszczalnym jest rozstrzyganie tej kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustrój, sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270; zwanej dalej p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody w K. z dnia [...]., Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...], Nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną planowanej na działce nr [...]. obr. [...], w M. przy ulicy [...] i odmowie wydania pozwolenia na budowę. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż dotknięta jest ona wadą skutkującą jej uchyleniem. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji przez organ l instancji stanowił art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003r. Nr 2007, poz. 2016, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art.35 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 lipca 2005r., stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Organ l instancji, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy, dokonał sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu i dostrzegając jego wady i braki wydał w dniu [...]. postanowienie, w którym nałożył na inwestora – K.O. obowiązki dotyczące uzupełnienia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w terminie do [...] Poza sporem pozostaje, że inwestor nie uzupełnił wskazanych braków. Powyższe wynika również z uzasadnienia decyzji organu II instancji, który wskazuje na niektóre (te same) nieprawidłowości i wady złożonej dokumentacji, co organ l instancji. Dotyczy to m.in. braku informacji dotyczącej ochrony życia i zdrowia, zaopiniowania projektu pod względem wymogów higieniczno-sanitarnych, bhp, a także w zakresie rozwiązań związanych z naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wydana, zatem w sprawie decyzja przez organ l instancji, była konsekwencją nie wykonania przez wnioskodawcę nałożonych na niego zobowiązań. Ustęp 3 art. 35 ustawy przewidywał, bowiem że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Takiej treści też decyzja zapadła przed organem l instancji. Do jej wydania obligowała organ I instancji dyspozycja w/w przepisu. Ustawodawca nie pozostawił organowi architektoniczno-budowlanemu w tym zakresie żadnego "luzu decyzyjnego". Skutkiem nie wykonania nałożonych zasadnie obowiązków jest wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Oceniając, zatem w świetle powyższego legalności zaskarżonej decyzji Wojewody należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zgodzić należy się z Wojewodą , iż na postanowienie wydane przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakładające na przedstawiającego projekt zamierzeń inwestycyjnych obowiązek usunięcia nieprawidłowości, nie przysługuje zażalenie, a jego kontrola dokonywana jest w ramach złożonego odwołania. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 K.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Stosownie, zatem do art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego: 1) w całości lub 2) w znacznej części. Oznacza to, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt l SA 430/99, niepublikowany.). Ponadto rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Organ II instancji nie stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż w sprawie brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonej decyzji. Co więcej dokonując ponownej oceny kompletności złożonego przez inwestora projektu, organ II instancji dostrzegł także inne wady tej dokumentacji, które winny być uzupełnione, a na istnienie których nie wskazał organ l instancji. Analiza nałożonych na inwestora zobowiązań przez organ l instancji uzasadnia przyjęcie, iż znajdowały one oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Fakt ten znalazł także odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji. W świetle, zatem powyższego, sam fakt, iż organ l instancji wydając zasadnie postanowienie, w którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, nie wymienił w nim wszystkich wad, w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał tego zobowiązania, nie powinno skutkować zastosowaniem dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Decydujące znaczenie w sprawie ma, bowiem ocena całokształtu przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania i jego wyników, a nie tylko i wyłącznie kompletności postanowienia nakładającego na inwestora zobowiązanie. Postępowanie zaś przeprowadzone przez organ l instancji wskazuje, co potwierdza również stanowisko organu II instancji, że złożona dokumentacja zawiera braki, które nie zostały uzupełnione przez inwestora w wyznaczonym terminie. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 K.p.a. rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej, a zatem winien uwzględnić fakt nie wykonania przez inwestora zobowiązań wynikających z zapadłego w sprawie postanowienia i braków złożonej dokumentacji dotyczącej m.in. braku informacji dotyczącej ochrony życia i zdrowia, zaopiniowania projektu pod względem wymogów higieniczno-sanitarnych, bhp, a także w zakresie rozwiązań związanych z naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, na które to braki m.in. wskazywał organ l instancji, a nie jedynie i wyłącznie kompletność zapadłego w sprawie postanowienia. Z występującego w sprawie stanu faktycznego trudno wyprowadzić wniosek, iż inwestor wykonałby postanowienie organu l instancji, które wymieniałoby w swej sentencji także i te wady dokumentacji, na które zwrócił uwagę organ II instancji. Dostrzec należy i to, że uchylenie decyzji organu l instancji powoduje stan, w którym upłynął już bezskutecznie termin wyznaczony inwestorowi postanowieniem przez organ do wykonania nałożonych obowiązków, a z jego bezskutecznym upływem ustawodawca wiąże skutek, określony w art. 35 ust. 3, w postaci odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy także, iż prawną dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji organu odwoławczego przyjmuje się także wówczas, gdy organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją "przyznał stronie określone uprawnienie lub nałożył na nią określony obowiązek, a organ odwoławczy uznaje, że brak było podstaw prawnych lub faktycznych do przyznania takiego uprawnienia lub nałożenia takiego obowiązku". W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, na co wskazywano powyżej. Zapadła decyzja organu l instancji znajdowała oparcie w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy i organ l instancji, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, zastosował prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wreszcie podnieść należy, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższego uznać należało, iż argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, skoro inwestor nie wykonał, zasadnie, nałożonego zobowiązania przez organ l instancji. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.