II SA/Kr 1314/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. L. kwotę 840 zł (osiemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M. L. z dnia 7 lutego 2007r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn: ,,przebudowa wejścia do istniejącego lokalu użytkowego na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. L. w K. na działce nr "1" obr. [...] - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych". W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, zaś inwestor wezwany do przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożył pismo, w którym wyjaśnił, że zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonanie projektowanej przebudowy została zawarta w 1994r. na podstawie porozumienia sądowego o dokonanie podziału spadku. Prezydent uznał, że porozumienie takie nie zastępuje zgody pozostałych współwłaścicieli, a brak zgody ze strony współwłaścicieli stanowi przeszkodę w stwierdzeniu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od decyzji organu I instancji do Wojewody [...] złożyła M. L., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 5 marca 2007r. w przedmiocie nałożenia na M. L. obowiązku dostarczenia dokumentu obejmującego zgodę A. J. współwłaścicielki nieruchomości położonej w K. przy ul. L. w K., gdyż jest współwłaścicielką nieruchomości tylko w części, a strona, która kwestionuje dokument powinna zgodnie z art. 252 Kodeksu postępowania cywilnego udowodnić tę okoliczność. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w dniu 7 lutego 2007r. odwołująca się nie składała żadnego wniosku do organu I instancji, a jej wniosek z dnia 15 grudnia 2006r. został załatwiony i otrzymała decyzję. Zdaniem odwołującej się skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż wszystkie warunki z tegoż artykułu zostały spełnione. Dodatkowo zarzucono, że urzędnicy nie mają prawa wskazywać osób, które powinny wyrażać zgodę na przeprowadzenie inwestycji. Pomimo braku obowiązku dostarczenia danych o współwłaścicielach nieruchomości, oświadczenie takie zostało złożone w postaci zgody współwłaścicieli z dnia 4 listopada 1994r. W ocenie odwołującej się zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieaktualnych przepisów Prawa budowlanego, a z akt sprawy wyciągnięto dokument porozumienia z 4 listopada 1994r. Nadto, pełnomocnik skarżącej W. S. do chwili obecnej nie otrzymał decyzji organu I instancji, co stanowi naruszenie art. 40 § 1 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia 16 lipca 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że skarżona decyzja jest prawidłowa, a jednym z dokumentów, które inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę jest prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. Oświadczenie inwestora składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej z tytułu składania fałszywych oświadczeń. Organ administracji nie bada prawdziwości oświadczenia, a jedynie ocenia, czy jest ono właściwe. Wojewoda wyjaśnił, że zakres robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczy tych części obiektu budowlanego, które są współwłasnością kilku osób posiadających w tym budynku własność wydzielonych lokali. Oznacza to, że wnioskowane roboty wykraczają poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną i niezbędna jest do ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W trakcie postępowania administracyjnego współwłaścicielka nieruchomości A. J. w piśmie z dnia 28 lutego 2007r. nie wyraziła zgody na wybijanie otworu w murze konstrukcyjnym oraz sprzeciwiła się wykonaniu planowanych robót. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi inwestora W. S., Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji datowane na dzień 12 kwietnia 2007r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. L., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i obciążenie kosztami postępowania Wojewodę [...]. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania faktów, które zostały udowodnione. Organ nie ustosunkował się w ogóle do przedłożonych przez skarżącą dokumentów w tym złożonego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie złożonego wniosku, lecz wyłącznie wskazał, że takie oświadczenie inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej nie było podstaw prawnych do odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyż przepisy prawa budowlanego wymagają jedynie złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia, a nie przedkładania dokumentów o posiadaniu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1086/07 oddalił skargę M. L.. W ocenie Sądu odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie była zasadna, gdyż zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto podniesiono, że z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, iż obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są także inne osoby, które nie brały udziału w postępowaniu spadkowym prowadzonym w sprawie I Ns 1281/91/S, z czego wynika, że nastąpiło rozszerzenie kręgu podmiotów (współwłaścicieli) nieruchomości w stosunku do stanu z dnia 4 listopada 1994r. M. L., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego w szczególności przepisu art. 199 Kodeksu cywilnego wskutek jego nie uwzględnienia, rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa oraz art. 12 kpa poprzez nierozważenie słusznego interesu skarżącej w konkretnych okolicznościach sprawy i braku wnikliwego rozpoznania dowodów, jak też art. 107 § 3 kpa przez pominięcie obowiązku wskazania w uzasadnieniu, na jakiej podstawie nie uwzględniono przepisu art. 199 Kodeksu cywilnego o prawach współwłaścicieli nieruchomości i dlaczego w postępowaniu przed organami obu instancji i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie uwzględniono tezy skarżącej o braku podstaw do sprzeciwu współwłaścicielki A. J.. Zdaniem skarżącej przedmiotowa nieruchomość budynkowa stanowi współwłasność wykazanych przez nią osób, a sposób przystosowania stanowiących odrębne nieruchomości lokali został uregulowany orzeczeniem sądowym, zgodnie z porozumieniem wszystkich zainteresowanych. Skarżąca zarzuciła, że organy administracyjne i Sąd I instancji ograniczyły się tylko do stwierdzenia, że skarżąca nie może uzyskać zgody na wskazane w podaniu roboty, bowiem nie wyraża na to zgody jedna współwłaścicielka, natomiast w całym postępowaniu pominięto przysługujące z mocy art. 199 kc prawa współwłaścicieli. Poza tym w ocenie skarżącej doszło do naruszenia jej słusznego interesu, gdyż decyzje organów administracji i zaskarżony wyrok nie uwzględniły faktu, że wszyscy współwłaściciele na podstawie przedłożonego przez skarżącą porozumienia i orzeczenia sądowego wykonali identyczne roboty, o jakie obecnie ubiega się skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 1005/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008r., przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz M. L. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA uznał, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 151 ppsa w związku z art. 7 kpa poprzez pominięcie i nierozważnie tego, czy ustanowienie w toku postępowania sądowego odrębnych własności lokali użytkowych wiązało się z przewidzianymi we wcześniejszym porozumieniu stron pracami adaptacyjnymi uwzględnionymi w dokumentacji technicznej, będącej podstawą wydania postanowienia sądowego o zniesieniu współwłasności. NSA podkreślił, że ta wadliwość postępowania nie została dostrzeżona przez Sąd, który uznał rozstrzygnięcia organów za prawidłowe. Zdaniem NSA, skoro współwłaścicielka A. J. sprzeciwiła się przeprowadzeniu przedmiotowych robót budowlanych, należało uznać, że w zakresie części wspólnych budynku zostało podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W sytuacji, kiedy organ dysponował zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli współwłaściciela nieruchomości zgłaszającym sprzeciw co do planowanych robót, obowiązkiem organów była ocena, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora stanowiły podstawę powstania stosunku prawnego, zawierającego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w zakresie przewidzianym aktualnie do realizacji. W ocenie NSA przedstawiona przez organy i Sąd I instancji ocena prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była kompletna i nie odpowiadała całemu zgromadzonemu materiałowi dowodowemu. Sąd I instancji pominął analizę tego, czy zgodnie z twierdzeniami inwestora ustanowienie odrębnych nieruchomości lokalowych o charakterze użytkowym miało miejsce w postępowaniu cywilnym, które zakładało wykonanie określonych prac adaptacyjnych. Jeśli zatem określony stosunek prawny został ukształtowany, to późniejszy sprzeciw jednej ze stron tego stosunku nie miałby dla organu administracji znaczenia prawnego, choć sprzeciw taki może prowadzić do dochodzenia przez współwłaściciela swoich praw przed sądem powszechnym. NSA wskazał, że w sytuacji złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z odwołaniem się do określonego postępowania sądowego w przedmiocie działu spadku i istniejącego ówcześnie porozumienia stron, a jednocześnie aktualnego zakwestionowania uprawnień inwestora przez innego współwłaściciela obowiązkiem organów było zbadanie tych okoliczności oraz ich ocena. NSA podkreślił, że przedkładana przez inwestora dokumentacja techniczna dotycząca tego, czy źródło powstania prawa odrębnej własności lokali, jakim był orzeczenie sądowe wydane w postępowaniu cywilnym o dział spadku i zniesienie współwłasności, nie przewidywało określonych prac adaptacyjnych, nie została w ogóle oceniona. W sytuacji, gdyby twierdzenia skarżącej znalazły potwierdzenie, nie miałoby znaczenia to, że nastąpiło rozszerzenie kręgu podmiotów (współwłaścicieli) nieruchomości w stosunku do stanu z dnia 4 listopada 1994r. Za niezasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 199 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazujący sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, należy również wskazać na treść art. 190 ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczy spór o rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie toczącej się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę toczy się o interpretację art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji uznały, że inwestor M. L. nie spełniła tego wymogu, ponieważ jej oświadczenie "zostało skutecznie podważone" przez brak zgody A. J. na "wybijanie otworu w murze konstrukcyjnym". Trafnie podnosi skarżąca, że Prawo budowlane w przytoczonym przepisie wyraźnie mówi o obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie, jak było to w stanie prawnym obowiązującym przed 1 października 2001r., o "wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Nie oznacza to jednak, że organy administracji architektoniczno – budowlanej bez względu na okoliczności danej sprawy są zobowiązane jedynie do sprawdzenia, czy takie oświadczenie zostało przez inwestora złożone. Przeciwnie, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy poddaje w wątpliwość prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia, organy, na podstawie art. 7 kpa, są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, ponieważ brak zgody na planowane prace budowlane ze strony A. J. poddawał w wątpliwość posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże organy potraktowały tę okoliczność jako wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem, jak wskazał NSA w uzasadnieniu swojego wyroku, prawidłowym rozwiązaniem zaistniałej w sprawie sytuacji powinno być dokonanie "oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora stanowiły podstawę powstania stosunku prawnego, zawierającego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w zakresie przewidzianym aktualnie do realizacji". Ocena ta powinna być wynikiem konfrontacji twierdzeń inwestora i dokumentów, na jakie się powołuje z okolicznościami przedstawionym przez inne strony postępowania, a zaistniałe rozbieżności powinny być wyjaśniane przez organy przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych. W niniejszej sprawie bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma niewątpliwie ustalenie, jak wskazał NSA", czy zgodnie z twierdzeniami inwestora ustanowienie odrębnych nieruchomości lokalowych o charakterze użytkowym miało miejsce w postępowaniu cywilnym, które zakładało wykonanie określonych prac adaptacyjnych". Organy obu instancji nie dokonały takich ustaleń, przedwcześnie uznając, że oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało skutecznie podważone. Takie działanie organów administracji architektoniczno – budowlanej stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy powinny rozpoznać wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ze szczególnym uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w niniejszym wyroku odnośnie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 840 złotych, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwota 100 zł uiszczonej przez skarżącą opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1086/07.