II SA/Kr 1314/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję nr 1/2024 Fundacji [...] z dnia 24 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Fundacji [...] na rzecz D. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr 1/2024 Fundacji [...] z dnia 24 marca 2024 r. orzeczono o odmowie udostępnienia Panu D. K. informacji publicznej na wniosek z dnia 10 marca 2024 r. w postaci faktur, jakie gabinet weterynaryjny [...] P. S. wystawił dla Fundacji [...] dla bezdomnych zwierząt w B. za lata 2015-2024. W uzasadnieniu decyzji odmownej wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pytanie dotyczy faktur wystawianych przez prywatnego przedsiębiorcę dla Fundacji, która nie jest upoważniona do udostępniania faktur prywatnego podmiotu. Ponadto wskazano, że z uwagi na to, że obowiązek przechowywania dokumentów księgowych wynosi 5 lat, nie jest możliwe udostepnienie faktur starszych niż 5 lat, t.j. za lata 2015-2018. Na powyższą decyzję skargę złożył Pan D. K.. W skardze zażądano zobowiązania Fundacji do udostępnienia informacji publicznej oraz nałożenia na Fundację grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia brutto, które wyniosło w 2023 r. 6445, 71 oraz zwrot kosztów postępowania. Działalność Fundacji powinna być klarowna i niedopuszczalna jest sytuacja, gdy mąż wystawia dla fundacji żony faktury za nieznane usługi. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Stosownie do art. 145 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a)naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 145 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Zgodnie zaś z art. 145 §3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Ramy prawne kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno–technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego. W art. 5 u.d.i.p. określone zostały podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej. W szczególności w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają umowy cywilnoprawne zawierane przez administrację publiczną z podmiotami zewnętrznymi w stosunku do tej administracji, ze względu na to, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne. Kontrahent administracji publicznej, decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu zostaną upublicznione. Umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu wyłącznie ze względu na swój charakter, a mianowicie dlatego, że na jej podstawie osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Umowa cywilnoprawna, z którą wiąże się transfer środków publicznych podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Także dane osobowe kontrahentów takich umów podlegają ujawnieniu zawsze, gdy dochodzi do przetransferowania na ich rzecz środków publicznych. Jawność tych danych nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 141/25). Wskazuje się także, iż "osoba zawierająca umowę z podmiotem publicznoprawnym w oparciu o którą otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia pozostanie anonimowa i zachowa prawo do prywatności. Decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym musi liczyć się z tym, że jej imię i nazwisko może być ujawnione właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia kto wykonuje określone usługi, czy umowy zlecenia na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej i społecznej kontroli niekiedy o wiele ważniejsza od samej treści umowy. Uzyskiwanie publicznych pieniędzy pociąga za sobą możliwość ujawnienia takich danych jak imię i nazwisko bez ryzyka naruszenia prawa do prywatności. Prywatność ta bowiem doznaje ograniczenia już w następstwie otrzymywania środków publicznych. Zatem informacja o tym kto konkretnie wykonuje daną umowę na rzecz gminy czy innego podmiotu publicznoprawnego mieści się w pojęciu informacji publicznej gdyż jest informacją o majątku i sposobie jego rozdysponowywania. Tak więc w tego typu sprawach wartość, jaką jest ochrona danych osobowych, musi ustąpić przed interesem społecznym mającym na celu skontrolowanie sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych." (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt 2112/22). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Wniosek z dnia 10 marca 2024 r. dotyczył faktur, które wystawił podmiot korzystający ze środków publicznych w ramach realizacji zadania publicznego. Fundacja może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wskazującym na podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należało zauważyć przy tym, że przedmiotem żądania skarżącego były faktury wystawione dla Fundacji jako podwykonawcy umowy z miastem B. za opiekę medyczną nad bezdomnymi zwierzętami ze schroniska w B. . W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie stanowisko wyrażone w w/w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt 2112/22, zatem w sytuacji realizacji zadań publicznych informacje zawarte w dokumentach związanych z wydatkowaniem środków publicznych interes prywatny ustępuje interesowi publicznemu. Podkreślenia wymaga, że wniosek z dnia 10 marca 2024 r. nie dotyczył wszelkich faktur za wskazany okres, ale jedynie tych, które wiążą się z realizacją zadania publicznego. Zatem w tym zakresie brak jest możliwości powołania się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. O ile organ nie stwierdzi innych okoliczności, które ograniczałyby dostęp do informacji publicznej, dokumenty te powinny zostać udostępnione. Natomiast odnosząc się do kwestii upływu okresu archiwizacji dokumentów wystarczające jest wyjaśnienie wnioskodawcy z przytoczeniem przepisów prawa i okoliczności faktycznych, że żądane dokumenty uległy zniszczeniu wobec upływu terminu ich archiwizacji. Nawiązując do treści odpowiedzi na skargę i stanowiska zajętego przez organ w trakcie rozprawy sądowej, okoliczności związane ze sposobem, w jaki Skarżący korzysta z informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze przedmiot wniosku, nie mogą uzasadniać odmowy udzielenia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a Sąd orzekł o uchyleniu skarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Fundacji [...] na rzecz D. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.